一、地理信息產業(yè)、產權與政策的含義

　　(一) 地理信息產業(yè)

　　《辭?！分挟a業(yè)是指各種生產的事業(yè)，特指工業(yè)?；蛘哒f各種生產的事業(yè)是產業(yè)的泛指。司馬遷在《貨殖列傳》中引用《周書》所說：“農不出則乏其食，工不出則乏其事，商不出則三寶絕”。表明農工商等各種生產事業(yè)在日常生活中和生產中的地位。司馬遷對農工商等各種生產事業(yè)在創(chuàng)造財富中的意義，曾以四川豪門卓王孫、關中大賈田嗇和田蘭等各地巨富為例，說明“農不如工、工不如商”。在當代工業(yè)對國民經濟的意義最突出，故產業(yè)特指工業(yè)。

　　《簡明不列顛百科全書》把產業(yè)定義為“各種制造和供應貨物、勞務或收入來源的生產性企業(yè)”?，F(xiàn)代企業(yè)是把資源、資金、技術、知識產權等非人力資本通過勞力、管理等人力資本加工、生產出為市場所需的商品、服務的經營單位或組織。所謂經營是指各種經濟活動，例如《辭海》中把經營定義為籌劃營謀，專指經營辦理經濟事業(yè)。企業(yè)對產業(yè)經營的惟一目標是把資源轉化為財產，實現(xiàn)利潤的最大化。在這里企業(yè)是經濟單位或經濟主體；經營是經濟主體在經濟活動的過程，屬于客體范疇；產業(yè)是二者的總和。故產業(yè)是指從事國民經濟中同性質的生產、經營事業(yè)的企業(yè)單位和個體的總和。地理信息產業(yè)是指應用現(xiàn)代測繪技術及其他地理信息技術，對地理信息資源進行生產、加工、銷售等活動及其與這些活動有關聯(lián)的各種設備、技術、服務、產品的各類企業(yè)和機構的總和。

　　(二) 地理信息產業(yè)

　　地理信息資源產權包括地理信息產業(yè)在內的所有產業(yè)部門生產的產品與服務，在當代是以商品形式通過市場交換才為全社會所有成員所消費。商品是為交換而生產的產品和服務。商品必須具有使用價值與價值，并且是用來交換的；而為自己消費的產品與服務就不是商品。商品在市場中流通必須遵守價值規(guī)律，以自愿、公平、等價有償、誠實信用為原則。為此商品在市場上進行交換的前提條件，一是必須由國家確認包括地理信息資源在內的所有財產的所有權是歸屬于何種經濟主體所有；二是必須由國家確認該財產能否在市場上進行交換。可見當代產權的核心內涵是必須具備交換權在內的一系列支配權，即產權的當代含義是指財產所有權及與所有權有密切相關的其他財產權利。對地理信息資源產權來說，除財產權外還具有人身精神權。地理信息資源的人身權包括對地理信息資源的發(fā)布權、署名權、修改權和保護數(shù)據(jù)完整權；地理信息資源的財產權包括所有權及與所有權有密切相關的持有權、轉讓權、許可使用權和質押權。

　　(三) 地理信息資源產權政策

　　資源與財產歸屬于何種產權主體所有，以及產權主體享有何種權利，都必須通過國家政策或法律予以確認。其中產權歸屬解決了人與財產的關系，產權主體享有何種權利解決了人與人之間的關系。產權與政策具有密切聯(lián)系，即產權是指主體對該資源享有的權利；而這種權利的設定需要國家通過政策或法律予以確認。

　　一個好的產權政策能調動最大多數(shù)人的積極性，可以實現(xiàn)資源轉化為財富的最大化。那么一項好的地理信息資源產權政策或法律的制定是依據(jù)什么？在我國政策定義為國家機關、政黨及其他政治團體，在特定的時期為實現(xiàn)一定的政治經濟目標而制定的某種行為準則。政策同路線、方針的含義相近。對地理信息資源產權政策來說，在當前是為實現(xiàn)發(fā)展地理信息產業(yè)這個經濟目標而制定的路線、方針及其措施。發(fā)展地理信息產業(yè)的經濟目標就是實現(xiàn)地理信息資源轉化為社會財富的最大化，能夠實現(xiàn)這個目標的政策，就是一項好的政策。

　　中外社會經濟發(fā)展的歷史證明，一個好的產權政策，必須能協(xié)調或平衡產權客體規(guī)律性與產權主體需求目的性之間所存在的各種關系。并且產權主體需求目的也是遵循經濟價值規(guī)律與社會發(fā)展規(guī)律的。一句話，一個好的產權政策必然是產權客觀規(guī)律性的反映。同其他產權政策相比較，地理信息資源產權政策的特殊性，就在于它是為發(fā)展地理信息產業(yè)這個特定產業(yè)部門而制定的政策。可見制定地理信息資源產權政策必須以產權的一般原理與地理信息產權的特殊性為依據(jù)。就產權的一般原理來說，必須考慮作為產權客體的財產所存在的自然規(guī)律性；作為產權主體來說，必須考慮主體需求目的性，即經濟價值規(guī)律與社會發(fā)展規(guī)律；作為產權權利內容，必須考慮國家憲法、法律已有的規(guī)定及一般法學原理；最后還必須考慮產業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及其存在的問題。其中前三項依據(jù)可以概括為客觀規(guī)律性。這些一般原理對地理信息資源產權政策的制定都是適用的，其區(qū)別只在于是依據(jù)地理信息產業(yè)、地理信息資源產權這個特定領域中所客觀存在的規(guī)律性。例如信息資源在使用中不排他與不耗損，而具有可共享與可增值等特性，以及地理信息資源具有空間定位性，都是地理信息產業(yè)、產權存在的客觀規(guī)律性，都是政策制定的依據(jù)。至于地理信息產業(yè)發(fā)展中存在的問題，則是由于產業(yè)部門尚未認識到地理信息產業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律性所引起的。換句話說，地理信息資源產權政策的不斷完善，就是對客觀規(guī)律性認識有一個逐步深化的過程。例如信息資源與物質財產的區(qū)別在于前者具有可共享性和可增值性，因此對地理信息資源的加工創(chuàng)作中所增值的部分應擁有自主產權；地理信息資源產權分類管理政策是地理信息資源既具有基礎公益性又具有商業(yè)性等自然規(guī)律性的體現(xiàn)；制定地理信息資源產權多元化、鼓勵產權主體進行公平競爭是市場價值規(guī)律與社會發(fā)展規(guī)律的體現(xiàn)。

　　地理信息資源產權政策與法律也存在著密切聯(lián)系，其中政策是制定法律的依據(jù)與指導；法律是政策的具體化、條文化與規(guī)范化。例如地理信息資源產權政策與法律的制定流程大致如下圖1所示。

　　地理信息產業(yè)、產權與政策之間是一種相互依存、相互制約的關系。如果能依據(jù)其客觀規(guī)律性來協(xié)調它們三者之間的關系，它們就可以組成一個和諧統(tǒng)一的有機整體，促使地理信息產業(yè)持續(xù)、和諧、高效地發(fā)展。在這個統(tǒng)一體中，三者的作用是不同的。即產業(yè)發(fā)展是目的，產權政策是目的能否實現(xiàn)的決定性因素，產權是聯(lián)結產業(yè)與政策的載體。它們三者的相互作用，可以從三個側面進行研究。

　　二、地理信息產業(yè)的發(fā)展與產權及其政策的關系

　　當代地理信息產業(yè)的發(fā)展是以地理信息資源為基礎，以地理信息技術為推動力，以地理信息商品（產品與服務）為中心，以政策為導向、以法律制度為保障，以及這些要素的有機組合才使地理信息產業(yè)得到不斷發(fā)展。

　　在這些要素中，地理信息資源與地理信息技術是地理信息資源產權的客體；地理信息商品，包括地理信息資源與地理信息技術雖然都是產權客體，但資源、產品和服務要成為商品進行交換，就必須由國家政策或法律確認這些客體是屬于何人所有，以及這些客體可以作為商品進行交換。即確定產權主體及主體享有可交換的支配權是發(fā)展地理信息產業(yè)的前提條件，并且這些要素也是地理信息資源產權的一級結構要素。政策、法律作為產業(yè)發(fā)展的決定性因素，在當代產業(yè)發(fā)展中，已從外部環(huán)境條件轉化為產業(yè)系統(tǒng)必不可少的內部要素。

　　(一) 地理信息資源是地理信息產業(yè)的基礎要素

　　地理信息資源是生產力要素，是地理信息產業(yè)的原材料，如果沒有地理信息資源就無所謂地理信息產業(yè)。地理信息作為符號還有兩個基本功能，一是可以使社會經濟系統(tǒng)得以有序運轉，這是當代信息社會賴以生存的基礎；二是可以消除對客觀世界認識和利用中的不確定性，這兩個功能都是地理信息產業(yè)發(fā)展所必不可少的。例如地理信息作為替代事物的符號，可在生產力系統(tǒng)中發(fā)揮輔助決策、管理、設計和規(guī)劃等作用；還可以通過這種決策、管理等形成的方案，并借助于信息技術而把方案轉化為產品和服務。在電子商務、數(shù)字農業(yè)、數(shù)字交通等經濟信息系統(tǒng)及其技術平臺中，所運行的實質內容都是信息數(shù)據(jù)，都是生產力系統(tǒng)的勞動對象。基礎地理信息資源則可以對各種經濟信息系統(tǒng)起到空間定位的作用。

　　(二) 地理信息技術是地理信息產業(yè)發(fā)展的推動力

　　當代地理信息產業(yè)是由現(xiàn)代測繪技術、遙感技術、空間定位技術、地理信息系統(tǒng)技術和互聯(lián)網(wǎng)等技術的發(fā)展與應用引發(fā)的。并且這些信息技術產業(yè)也是當前地理信息產業(yè)的重要組成部分。這是由于地理信息產業(yè)的生產、流通和應用，都必須借助信息技術才能完成。例如，地理信息的采集、加工、生產、維護、更新需依靠RS、GPS、GIS等技術；地理信息的傳輸與應用需依靠GIS與互聯(lián)網(wǎng)等技術；地理信息資源轉化為生產力，也需借助于諸如虛擬現(xiàn)實技術并在人的智力和體力勞動下才能實現(xiàn)。電子商務等經濟信息系統(tǒng)也是在地理信息技術的支持下完成的。
                                                

　　(三) 地理信息商品的消費與生產是產業(yè)發(fā)展的原動力

　　商品消費與生產是產業(yè)發(fā)展的原動力，地理信息產業(yè)也沒有例外。在地理信息產業(yè)中，消費與生產的惟一對象是作為產品與服務的商品。在地理信息產業(yè)中，其他所有要素都是為商品這個要素服務的。例如地理信息資源是商品生產的原材料，地理信息技術是商品生產與消費的技術手段，政策是引導和激勵商品經濟發(fā)展的保證。在地理信息產業(yè)中的惟一目的就是大力發(fā)展地理信息商品的種類、數(shù)量并提高其質量，以滿足全社會成員在物質與精神文明等方面的需求。

　　(四) 產權政策是地理信息產業(yè)發(fā)展的保證

　　政策是確保地理信息產業(yè)發(fā)展的保證要素，它在地理信息產業(yè)發(fā)展中起著引導、調動產業(yè)經濟發(fā)展的作用。地理信息產權政策是通過調動市場經濟主體的積極性來實現(xiàn)對產業(yè)發(fā)展的推動作用；產權法律制度是通過調動和保護市場經濟主體的積極性，抑制與制裁其各種消極因素，以促進地理信息產業(yè)市場的健康發(fā)展。

　　(五) 我國地理信息產業(yè)的發(fā)展及其存在問題

　　我國地理信息產業(yè)的發(fā)展是始于20世紀80年代。首先是由房地產業(yè)的飛速發(fā)展并把房地產測繪推向市場；其次是地理信息數(shù)據(jù)的采集、加工、處理和應用也具有廣闊的市場潛力；再者基礎測繪和公益性測繪的實施，也開始引進市場競爭機制；最后地理信息數(shù)據(jù)庫的開發(fā)和GIS軟件的研制，都為地理信息產業(yè)的發(fā)展注入強大的活力。據(jù)2006年的調查，我國大陸地理信息產業(yè)從業(yè)人員超過30萬，約1萬家具有從業(yè)資質的單位，其產值總和達到近400億人民幣。

　　我國地理信息產業(yè)的發(fā)展過程中，也存在著諸如市場機制、地理信息資源產權、地理信息安全與共享，以及標準化等問題。尤其是地理信息資源產權中存在著一系列極待解決的問題，例如由于地理信息資源既具有商業(yè)性，又具有國家?？匦?、基礎性、公益性等特征，就必須解決國家安全與發(fā)展產業(yè)之間的兩難問題；國家所有的地理信息資源如何進行商業(yè)運作，如何確定增值所有權與原始所有權的關系；在商業(yè)運作中還需解決地理信息資源產權的多元化問題，以及國有所有權、持有權、經營權相分離等問題。

　　三、地理信息資源產權屬性與產權政策

　　地理信息資源產權是由作為產權客體的地理信息資源，作為產權主體的歸屬專有權，作為權利內容擁有交換權在內的一系列支配權等三個結構要素所組成的。這三個要素具有的特性都與產權政策的制定存在著密切聯(lián)系。即產權政策的制定都是依據(jù)地理信息資源產權的屬性。

　　地理信息資源作為財產，與物質財產一樣也具有經濟價值性、可操作性與安全性等財產要素。因此地理信息資源也可以作為商品、適用市場經濟政策。地理信息資源與知識產權的著作、專利一樣，具有可共享性與可創(chuàng)新增值性等特征，同樣適用于鼓勵共享、創(chuàng)新等政策。地理信息資源與物權、知識產權等客體不同的是，它具有國家?？匦?、基礎性與公益性特征，應通過分類管理政策，對不同性質的地理信息資源分別實行保密、無償共享與有償共享等政策。

　　地理信息資源產權主體的基本屬性，是資源所有人享有歸屬專有權，即所有人對他所有的地理。

　　信息資源在經濟財產與人身精神方面享有排他或獨占的收益權。收益權是激勵產權人奮發(fā)有為的基本動力機制。凡涉及人們之間的利益分配歷來都是最敏感的問題，因此在地理信息資源產權政策中對收益權如何分配的設定必須特別謹慎，不能只調動某一方面的積極性，而要同時能調動各方的積極性，就要使各方的收益權能大體平衡。對地理信息資源產權主體中的所有人、持有人、經營人與消費使用人等廣大人群，就必須合理設定這些人的權利與義務，使他們的利益都能實現(xiàn)。關于歸屬專有權屬性，還涉及地理信息資源產權多元化政策，民營企業(yè)對基礎公益性地理信息資源享有持有權等政策，都直接關系到收益權的分配問題。

　　在當代所有權人對地理信息資源的收益權不是來源于自己使用，而是通過行使交換支配權來獲取其利潤的最大化。這是由于地理信息資源具有可共享性與可創(chuàng)新增值性特性，從而可通過市場交換獲得比物權更多的利益。

　　地理信息資源產權權利內容的基本屬性是產權人享有充分的交換支配權，可以通過商業(yè)運作獲得最大的經濟與精神收益。為此地理信息資源產權權利中必須設定一系列適合于市場化運作的權利。

　　作為產權客體的地理信息資源的經濟價值是內在蘊藏的，唯有賦予產權主體享有收益權才能激發(fā)產權人的積極性去開發(fā)利用它；作為權利內容的支配權是產權人取得利益所必需的手段或工具。為此地理信息資源產權政策制定者必須考慮的是，應賦予產權人多少收益權，設定哪些支配權，才有利于調動人們開發(fā)利用地理信息資源的積極性。原則上說，惟有使產權人能帶來豐厚的經濟精神利益，以及充分的權利內容，才能最大程度激勵人們制造更多財富。凡事都有一個度，任何事物都存在利弊兩重性，因此在給予產權人以充分支配權的同時，又必須明確限制這些權利的濫用。地理信息資源產權的權利包括轉讓權、許可使用權與質押權，還包括不同權利主體的地位與權利一律平等，國有企業(yè)產權實行所有權與經營權相分離等政策。

　　四、地理信息資源產權政策對產業(yè)與產權的作用

　　產權政策對產業(yè)、產權作用的基本機制，就在于通過利益激勵機制來調動產權主體的積極性，把科學認識轉化為社會成員的實踐行為，以便加快地理信息資源轉化為社會財富的速度。

　　產權政策對地理信息產業(yè)的意義，就是產權政策反作用于生產力，具體把地理信息資源潛力轉化為現(xiàn)實中的產品和服務。地理信息資源作為潛在生產力，主要表現(xiàn)在如下三方面：第一，地理信息資源作為事物替代符號，可以使經濟系統(tǒng)有序運轉，可以消除或減少經濟系統(tǒng)的不確定性，從而使經濟系統(tǒng)效率達到最大化；第二，地理信息資源本身就是信息產業(yè)的結構要素，可以通過信息技術轉化為各種產品與服務；第三，地理信息數(shù)據(jù)本身就是國家信息基礎設施的結構要素，在國家的社會經濟系統(tǒng)中發(fā)揮著基礎性與公益性的作用。地理們信息資源這一系列的經濟潛力都依靠正確的產權政策和法律，來實現(xiàn)具體的轉化工作。

　　產權政策對地理信息資源產權主體的意義，就是產權政策對生產關系的作用。生產關系的核心內容是產權主體占有一定資源或財產，以及對該資源所生產的產品進行分配的人與財產之間的關系。人們要在這種關系中占有有利位置，就必須占有一定的資源，才能獲得相應的分配權利。確定產權歸屬的目的，就是為確保產權人能獲得對該資源的收益權。例如，當一只野兔從樹林里跑出來，這時可能有許多人去追逐它；此時也有一群山羊在山坡上自由自在地啃著青草，雖然只有一個牧童在看管它，但卻沒有一個人去追逐山羊。這是為什么？野兔是無主物，誰都有權利去捕獲它；而山羊是有主的，所有權人有權排除他人對其非法占有。對地理信息資源產權歸屬的確認，大致有如下三方面的作用。第一，可以使經濟系統(tǒng)及社會秩序得到持續(xù)穩(wěn)定的運轉，避免出現(xiàn)多人共同追逐一只山羊的混亂現(xiàn)象。第二，可以激勵產權主體開發(fā)利用和創(chuàng)新地理信息資源及其產品，加速資源向生產力轉化。第三，可以使地理信息資源得到及時維護與更新，以滿足全社會不同成員對地理信息資源不同層次的需求。

　　地理信息資源產權政策作為上層建筑的意義就是對生產力與生產關系的反作用。地理信息資源能否最大限度地轉化為生產力，地理信息資源產權所有人積極性能否切實得到發(fā)揮，都取決于地理信息資源產權制度的具體內容。即必須依靠政策或法律賦予產權人享有充分的交換支配權，因為產權歸屬主要是解決人與財產的關系，或產權人可取得該財產的收益權。然而產權的收益權能否實現(xiàn)，以及收益權能否達到最大化，歸屬關系是不能解決的，只有依靠作為上層建筑的產權權利內容才能解決，因為產權權利是一種人與人之間的關系。產權人收益權的實現(xiàn)，首先取決于他人的不作為（不侵犯其產權）。例如地理信息資源產權的盜版行為，就嚴重侵犯產權人的合法權益。其次取決于他人的積極配合，地理信息資源產權人要取得收益的最大化，是依靠該資源的交換價值，因此就取決于政策或法律是否確認產權人享有對該資源的交換支配權。例如，我國改革開放前后城鄉(xiāng)房地產產權歸屬關系并沒有發(fā)生變化，而改革后才在國有土地使用權和房屋所有權中設定了交換支配權。僅僅在產權權利中設定了交換權的新權種，就使我國城鄉(xiāng)面貌發(fā)生了翻天覆地的大變化，可見設定交換權的意義是何等重大。產權人享有交換支配權，就必須同他人簽定各種合同來進行產權交易，故產權人權利的實現(xiàn)必須依靠債務人的配合。最后要實現(xiàn)資源轉化為財富的最大化，也依靠國家把對地理信息資源產權研究的科學成果通過政策、法律予以確認，才能把科學認識轉化為全社會的實踐行為。

　　我國地理信息資源產權政策存在兩個主要問題：

　　第一，我國地理信息資源產權政策滯后于產業(yè)的發(fā)展。我國至今尚未針對地理信息資源產業(yè)發(fā)布專門的產業(yè)產權政策，只有《測繪法》和《氣象法》及相關行政法規(guī)中，規(guī)定基礎性、公益性地理信息資源實行無償使用與有償使用相合的政策。為實施這個政策，雖然各個國家地理信息資源管理部門都分別發(fā)布各種地理信息資源分類與收費辦法。但由于在國家層次上缺乏統(tǒng)一協(xié)調，使何為無償使用、何為有償使用就各有標準，從而影響共享的效率。例如由于部門之間地理信息不能共享，就產生過同一地理信息資源在同等水平下的重復采集與生產。此外，在國有地理信息資源及在他人所有資源基礎上進行加工開發(fā)產生的產權歸屬，以及民營企業(yè)能否進行、參與基礎測繪工作，政策上也未作明確規(guī)定。

　　第二，公平公正的市場競爭環(huán)境尚未形成。我國從事地理信息產業(yè)的企事業(yè)單位大致有兩方面來源，一種是同國家機關相脫鉤的企事業(yè)單位；一種是科研機構和高校的科研型企事業(yè)單位。第一種單位，有的雖然在形式上已經同國家機關相脫鉤，但實際上在人事關系和業(yè)務上仍存在著剪不斷、理還亂的關系；甚至還有部分吃財政人頭費的單位也進入市場。科研型單位的競爭環(huán)境尚未形成，主要是由技術原因所產生的，即他們是以特定的研究項目為中心，其產品暫時也不具備競爭條件。

　　地理信息資源產權政策滯后于產業(yè)的發(fā)展以及市場競爭環(huán)境尚未形成，也說明唯有制定一個能反映產業(yè)發(fā)展客觀規(guī)律性的地理信息資源產權政策，才能確保地理信息產業(yè)能持續(xù)、和諧、高效地發(fā)展。（何建邦　吳平生）