測(cè)繪事業(yè)的總體布局問(wèn)題是事關(guān)測(cè)繪工作全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展以及發(fā)展途徑和措施選擇的大問(wèn)題，但一直以來(lái)缺乏全面、系統(tǒng)和統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。在本刊2008年第一期，本人簡(jiǎn)要分析了四位一體的測(cè)繪事業(yè)建設(shè)總體布局，即：建設(shè)信息化測(cè)繪體系，構(gòu)建數(shù)字地理空間框架，加強(qiáng)測(cè)繪公共服務(wù)，發(fā)展地理信息產(chǎn)業(yè)，闡述了四個(gè)方面各自的重要特點(diǎn)和主要內(nèi)容。今年年初，李克強(qiáng)副總理對(duì)測(cè)繪工作提出了構(gòu)建數(shù)字中國(guó)的重要指示。本文想通過(guò)研究測(cè)繪工作布局形成過(guò)程，進(jìn)一步強(qiáng)化四位一體測(cè)繪事業(yè)建設(shè)齊頭并進(jìn)、全面推動(dòng)數(shù)字中國(guó)建設(shè)的發(fā)展理念。

　　一、測(cè)繪事業(yè)合理布局的重要性

　　任何一項(xiàng)事務(wù)都可以劃分為若干個(gè)分支，如果分支劃分的多，每個(gè)分支就會(huì)顯得單薄零碎，如果分支劃分的少，又會(huì)產(chǎn)生交叉重疊，造成業(yè)務(wù)扯皮和管理混亂。劃分的標(biāo)準(zhǔn)、層次不同，細(xì)分的結(jié)果就會(huì)有較大差別。從測(cè)繪主體業(yè)務(wù)角度看，如果以學(xué)科發(fā)展劃分，可以分為大地測(cè)量與導(dǎo)航定位、攝影測(cè)量與遙感、地圖制圖與地理信息系統(tǒng)等方面；如果以業(yè)務(wù)性質(zhì)劃分，可以分為公益性測(cè)繪、營(yíng)利性測(cè)繪，也可分為基礎(chǔ)測(cè)繪、工程測(cè)繪、地籍測(cè)繪及其它專(zhuān)業(yè)測(cè)繪等。從測(cè)繪事業(yè)整體角度看，也可以分為測(cè)繪生產(chǎn)、測(cè)繪服務(wù)、測(cè)繪科研、測(cè)繪管理等方面。

　　全面審視測(cè)繪事業(yè)的總體布局，必須站在事業(yè)大局和長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略的高度，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以黨中央國(guó)務(wù)院對(duì)測(cè)繪工作的指示精神為依據(jù)，以滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)測(cè)繪工作的需求為宗旨，以測(cè)繪事業(yè)發(fā)展進(jìn)步的現(xiàn)實(shí)狀況為基礎(chǔ)，既要體現(xiàn)全局性和宏觀性，也要體現(xiàn)方向性和目標(biāo)性。根據(jù)以上思路和原則，本人認(rèn)為，應(yīng)盡快確立四位一體的測(cè)繪事業(yè)建設(shè)布局和“四加一”的測(cè)繪事業(yè)整體布局，即：從測(cè)繪業(yè)務(wù)發(fā)展上講，在當(dāng)前和今后一段時(shí)間內(nèi)，可以把測(cè)繪事業(yè)分為信息化測(cè)繪體系、數(shù)字地理空間框架、測(cè)繪公共服務(wù)和地理信息產(chǎn)業(yè)四大部分；如果考慮測(cè)繪事業(yè)整體布局，則應(yīng)在以上四方面基礎(chǔ)上增加“測(cè)繪行政管理”。

　　合理布局測(cè)繪事業(yè)總體架構(gòu)，關(guān)系測(cè)繪事業(yè)全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展，關(guān)系測(cè)繪事業(yè)發(fā)展途徑和措施的選擇，對(duì)于有效推進(jìn)測(cè)繪事業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展具有至關(guān)重要的意義。一是有利于拓展測(cè)繪工作業(yè)務(wù)領(lǐng)域。譬如，明確了地理信息產(chǎn)業(yè)是測(cè)繪事業(yè)的重要組成部分，則測(cè)繪業(yè)務(wù)與管理范疇都將得到有效擴(kuò)展。譬如，把測(cè)繪公共服務(wù)明確為測(cè)繪部門(mén)的重要職責(zé)，對(duì)于推進(jìn)測(cè)繪成果的更廣泛應(yīng)用具有重要作用；二是有利于爭(zhēng)取對(duì)測(cè)繪工作的理解支持。譬如，籠統(tǒng)地把數(shù)字地理空間框架、測(cè)繪公共服務(wù)的內(nèi)容納入信息化測(cè)繪體系，不僅只能在一個(gè)體系中爭(zhēng)取經(jīng)費(fèi)，而且也難以與國(guó)家現(xiàn)行投資渠道相吻合。反之，如果把基礎(chǔ)測(cè)繪經(jīng)費(fèi)集中用于數(shù)字地理空間框架建設(shè)，則可將測(cè)繪公共服務(wù)、信息化測(cè)繪體系建設(shè)、地理信息產(chǎn)業(yè)示范項(xiàng)目等在相應(yīng)管理和投資渠道中爭(zhēng)取更廣泛的支持；三是有利于增強(qiáng)測(cè)繪工作者的自豪感。測(cè)繪事業(yè)服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，地理信息的應(yīng)用無(wú)處不在。如果我們用三、兩個(gè)方面就把一個(gè)事業(yè)都囊括進(jìn)去，甚至用一個(gè)體系把整個(gè)事業(yè)都概括了，就把它說(shuō)小了，既不利于事業(yè)發(fā)展，也不利于強(qiáng)化測(cè)繪工作者的歸屬感和自豪感。

　　二、測(cè)繪事業(yè)總體布局的形成

　　所有測(cè)繪活動(dòng)的最終目的都是為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供保障服務(wù)。按照服務(wù)對(duì)象劃分，測(cè)繪服務(wù)涵蓋三個(gè)主要方面，一是為管理決策服務(wù)，包括為政府部門(mén)、企事業(yè)單位的管理與決策等提供測(cè)繪產(chǎn)品和技術(shù)支持；二是為工程建設(shè)服務(wù)，包括為各類(lèi)建筑工程、生態(tài)環(huán)境工程、基礎(chǔ)設(shè)施工程等提供測(cè)繪產(chǎn)品和技術(shù)支持；三是為人民生活服務(wù)，包括為社會(huì)大眾提供交通旅游地圖、網(wǎng)絡(luò)地理信息、車(chē)載導(dǎo)航和手機(jī)定位、房產(chǎn)測(cè)繪等服務(wù)。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善和政府職能的轉(zhuǎn)變，測(cè)繪服務(wù)的主體發(fā)生了根本性變化，一是根據(jù)政事、政企分開(kāi)的要求，政府發(fā)揮有限作用，主要提供基本公共服務(wù)；二是企業(yè)迅速成長(zhǎng)成熟，在滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特別是社會(huì)大眾生活需要方面更多地發(fā)揮主體作用。正是由于服務(wù)主體的變化，測(cè)繪服務(wù)形成了兩大主要分支，即政府的公共服務(wù)和企業(yè)的營(yíng)利性服務(wù)，而企業(yè)營(yíng)利性服務(wù)的規(guī)?；l(fā)展推動(dòng)形成了地理信息產(chǎn)業(yè)。

　　為提供有效的測(cè)繪保障服務(wù)，基礎(chǔ)測(cè)繪是前提、核心和關(guān)鍵?；A(chǔ)測(cè)繪主要包括建設(shè)測(cè)繪基準(zhǔn)體系、測(cè)制基本地形圖、建設(shè)基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)庫(kù)等?；A(chǔ)測(cè)繪的本質(zhì)是建設(shè)基礎(chǔ)地理信息資源，為數(shù)字中國(guó)建設(shè)提供一個(gè)基本的地理的空間的框架。在數(shù)字地球和空間數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施概念提出以后，我國(guó)測(cè)繪工作者創(chuàng)造了數(shù)字中國(guó)地理空間框架的概念，并得到中央領(lǐng)導(dǎo)同志的確認(rèn)，從而形成了測(cè)繪工作的一個(gè)重要方向。盡管在開(kāi)始定義數(shù)字中國(guó)地理空間框架時(shí)賦予了其豐富的內(nèi)涵，但在十多年的實(shí)踐中，框架的主要內(nèi)容實(shí)質(zhì)上就是各種類(lèi)型和尺度的基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)庫(kù)。同時(shí)，由于前文所述，“中國(guó)”作為一個(gè)獨(dú)特的范圍概念，嵌入到一個(gè)通用概念中并不科學(xué)，因此，稱(chēng)數(shù)字地理空間框架更為恰當(dāng)。

　　為建設(shè)數(shù)字地理空間框架，提供有效測(cè)繪保障服務(wù)，需要測(cè)繪技術(shù)和裝備設(shè)施的有力支撐。在“十五”測(cè)繪科技發(fā)展規(guī)劃中，為適應(yīng)測(cè)繪信息化發(fā)展的需要，提出了建立信息化的測(cè)繪技術(shù)體系的目標(biāo)任務(wù)，明確了測(cè)繪科技發(fā)展的前進(jìn)方向。2003年胡錦濤總書(shū)記在中央人口資源環(huán)境工作座談會(huì)上，對(duì)測(cè)繪工作作出重要指示，要求著力構(gòu)建數(shù)字中國(guó)地理空間框架，加快信息化測(cè)繪體系建設(shè)，提高測(cè)繪保障服務(wù)能力，從而確立了比信息化測(cè)繪技術(shù)體系內(nèi)容更加寬泛的信息化測(cè)繪體系作為測(cè)繪業(yè)務(wù)手段的重要地位。

　　測(cè)繪管理是測(cè)繪工作的重要內(nèi)容，主要包括測(cè)繪管理體制建設(shè)、測(cè)繪法規(guī)政策制定、測(cè)繪市場(chǎng)監(jiān)督管理等。此外，測(cè)繪事業(yè)發(fā)展中還包括測(cè)繪人才隊(duì)伍建設(shè)和測(cè)繪文化建設(shè)等，在此不一一贅述。測(cè)繪事業(yè)的總體架構(gòu)及其形成可以用圖一表示。

　　三、著力推進(jìn)四位一體測(cè)繪事業(yè)建設(shè)步伐

　　今年年初，國(guó)家測(cè)繪局明確提出了今后一個(gè)時(shí)期測(cè)繪事業(yè)發(fā)展的思路和目標(biāo)，即：構(gòu)建數(shù)字中國(guó)、豐富地理信息，搭建共享平臺(tái)、保障社會(huì)需求，完善體制機(jī)制、強(qiáng)化統(tǒng)一監(jiān)管，創(chuàng)建和諧測(cè)繪、推動(dòng)科學(xué)發(fā)展。要實(shí)現(xiàn)這一總體目標(biāo)，必須加快推進(jìn)信息化測(cè)繪體系、數(shù)字地理空間框架、測(cè)繪公共服務(wù)、地理信息產(chǎn)業(yè)四位一體的測(cè)繪事業(yè)建設(shè)步伐。其中，信息化測(cè)繪體系建設(shè)需要全社會(huì)共同參與和協(xié)力推進(jìn)，主要是發(fā)展現(xiàn)代測(cè)繪技術(shù)與裝備等測(cè)繪生產(chǎn)力；數(shù)字地理空間框架建設(shè)是基礎(chǔ)測(cè)繪的主要任務(wù)，主要是建設(shè)基礎(chǔ)地理信息資源；測(cè)繪公共服務(wù)是政府的基本職責(zé)，是以信息化測(cè)繪體系為手段，以數(shù)字地理空間框架為基礎(chǔ)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供基本公共服務(wù)；發(fā)展地理信息產(chǎn)業(yè)主要強(qiáng)調(diào)對(duì)地理信息資源的社會(huì)化開(kāi)發(fā)利用，體現(xiàn)企業(yè)在測(cè)繪事業(yè)建設(shè)中的重要作用。加快測(cè)繪事業(yè)建設(shè)步伐，重點(diǎn)要在以下幾個(gè)方面取得新的突破。

　　一是加快基礎(chǔ)測(cè)繪建設(shè)，著力提升基礎(chǔ)地理信息保障水平。組織基礎(chǔ)測(cè)繪是各級(jí)政府測(cè)繪部門(mén)的重要任務(wù)。要加快建立全國(guó)基礎(chǔ)測(cè)繪統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)國(guó)家和地方各方面的積極性，探索社會(huì)資金對(duì)市縣基礎(chǔ)測(cè)繪的投入機(jī)制。加快實(shí)施國(guó)家和地方基礎(chǔ)測(cè)繪規(guī)劃，大力推進(jìn)數(shù)字地理空間框架建設(shè)，夯實(shí)測(cè)繪保障服務(wù)的信息資源基礎(chǔ)。

　　二是加快公共產(chǎn)品開(kāi)發(fā)，著力提升政府公共服務(wù)水平。提供測(cè)繪公共服務(wù)是各級(jí)政府測(cè)繪部門(mén)的重要職責(zé)。要進(jìn)一步強(qiáng)化政府公共服務(wù)理念，積極爭(zhēng)取財(cái)政支持，深入調(diào)查研究，在數(shù)字地理空間框架基礎(chǔ)上，加快測(cè)繪公共產(chǎn)品開(kāi)發(fā)，創(chuàng)新公共服務(wù)手段和機(jī)制，充分發(fā)揮測(cè)繪公共服務(wù)在政府管理決策、重大戰(zhàn)略實(shí)施、重大工程建設(shè)、防災(zāi)減災(zāi)等工作中的作用。

　　三是加快科技自主創(chuàng)新，著力提升測(cè)繪裝備與設(shè)施水平。測(cè)繪技術(shù)及裝備設(shè)施是測(cè)繪業(yè)務(wù)的重要支撐手段。既要通過(guò)各級(jí)財(cái)政加大對(duì)測(cè)繪技術(shù)裝備和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，更要發(fā)揮企業(yè)在科技自主創(chuàng)新和科技成果產(chǎn)業(yè)化中的作用，加快建設(shè)現(xiàn)代化的地理信息獲取、處理、管理與服務(wù)等方面的技術(shù)裝備和基礎(chǔ)設(shè)施，大力推進(jìn)信息化測(cè)繪體系建設(shè)，顯著提高測(cè)繪生產(chǎn)力水平。

　　四是加快推進(jìn)企業(yè)發(fā)展，著力提升地理信息社會(huì)化應(yīng)用水平。要緊密?chē)@大規(guī)模財(cái)政支出、突出的就業(yè)問(wèn)題、社會(huì)大眾緊迫需求等新形勢(shì)和新要求，創(chuàng)造更加有利條件，激發(fā)更多民間投資，支持更廣泛的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)綜合競(jìng)爭(zhēng)力，一方面加快推進(jìn)地理信息的社會(huì)化開(kāi)發(fā)利用，充分發(fā)揮企業(yè)在測(cè)繪保障服務(wù)、特別是滿足社會(huì)大眾生活中的主體作用；另一方面做大（大數(shù)量、大規(guī)模）做強(qiáng)（高質(zhì)量、高效益）地理信息產(chǎn)業(yè)，為增加就業(yè)出把力，為促進(jìn)增長(zhǎng)做貢獻(xiàn)。

　　五是加強(qiáng)統(tǒng)一監(jiān)督管理，著力營(yíng)造良好發(fā)展環(huán)境。要切實(shí)解放思想，更新觀念，創(chuàng)新制度，創(chuàng)新管理，正確認(rèn)識(shí)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中測(cè)繪監(jiān)管的目的和作用，正確處理好政府公共服務(wù)與市場(chǎng)社會(huì)化服務(wù)的關(guān)系，把推動(dòng)四位一體測(cè)繪事業(yè)建設(shè)又好又快發(fā)展作為測(cè)繪管理工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，進(jìn)一步為企事業(yè)單位的發(fā)展壯大做好服務(wù)，避免重管制、輕服務(wù)現(xiàn)象，切實(shí)把管理的重點(diǎn)放在制定規(guī)則、理順關(guān)系、疏通障礙上，放在優(yōu)化環(huán)境、規(guī)范秩序、促進(jìn)發(fā)展上。

　　六是加強(qiáng)測(cè)繪教育培訓(xùn)，著力提高人才隊(duì)伍支撐能力。人才資源是第一資源，人才隊(duì)伍是事業(yè)發(fā)展的根本保障。要以提高領(lǐng)導(dǎo)決策能力為核心，加強(qiáng)黨政人才培養(yǎng)；以增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力為重點(diǎn)，加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)技術(shù)技能人才培養(yǎng)；以重大科研和工程項(xiàng)目為平臺(tái)，造就一批戰(zhàn)略專(zhuān)家和學(xué)術(shù)技術(shù)帶頭人；以提升企業(yè)管理和競(jìng)爭(zhēng)能力為目標(biāo)，造就一批經(jīng)營(yíng)管理人才和企業(yè)家。要適當(dāng)調(diào)整測(cè)繪系統(tǒng)事業(yè)單位組織體系，建成一支“人員精干、裝備精良、保障高效”的現(xiàn)代基礎(chǔ)測(cè)繪隊(duì)伍。

　　七是加強(qiáng)測(cè)繪文化建設(shè)，著力增強(qiáng)凝聚力和戰(zhàn)斗力。堅(jiān)持以人為本，通過(guò)學(xué)習(xí)型組織、和諧單位創(chuàng)建活動(dòng)以及思想政治工作等方式，積極踐行社會(huì)主義核心價(jià)值，繼承弘揚(yáng)測(cè)繪優(yōu)良傳統(tǒng)，倡導(dǎo)昂揚(yáng)向上、勤思好學(xué)、頑強(qiáng)拼搏、銳意進(jìn)取的精神和團(tuán)結(jié)協(xié)作、嚴(yán)謹(jǐn)有序、務(wù)實(shí)高效、與時(shí)俱進(jìn)的作風(fēng)，培育形成良好的思想理念、精神境界、價(jià)值取向、職業(yè)操守和行為規(guī)范，激發(fā)廣大測(cè)繪工作者熱愛(ài)測(cè)繪、服務(wù)測(cè)繪、奉獻(xiàn)測(cè)繪的激情和才智。要不斷豐富測(cè)繪文化資源，增強(qiáng)測(cè)繪文化活力，充分發(fā)揮測(cè)繪文化的教育、熏陶、凝聚、輻射、激勵(lì)、約束等作用，引導(dǎo)職工堅(jiān)定理想信念，提高道德素質(zhì)，培養(yǎng)健康情趣，提升文化品位，增強(qiáng)測(cè)繪隊(duì)伍的創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力，為推動(dòng)測(cè)繪事業(yè)新發(fā)展提供強(qiáng)大精神動(dòng)力和思想保證。