國家土地督察上海局在近年福建省土地督察中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村宅基地確權登記發(fā)證實際完成率低于上報統(tǒng)計數(shù)據(jù)，為深入了解農(nóng)村宅基地確權登記難、發(fā)證比例低的問題，該局組成調(diào)研組選擇了福建省晉江市的7個村作為樣本村，通過實地走訪調(diào)查，對上述問題進行了深入了解和分析，并給出了對策。

　　現(xiàn)狀

　　違法占地建房造成確權登記難

　　從福建省登記基礎較好的21個鎮(zhèn)(村)2014年統(tǒng)計報出的數(shù)據(jù)來看：應登記發(fā)證13276宗，已登記發(fā)證10818宗，登記發(fā)證率為81.5%。但實際情況出入較大，21個鎮(zhèn)(村)宅基地的實有宗數(shù)是19383宗，比應發(fā)證數(shù)多出6107宗。如據(jù)此測算，21個鎮(zhèn)(村)宅基地實際登記發(fā)證率僅為55.8%。為深入了解福建省農(nóng)村宅基地確權登記難、發(fā)證比例低的問題，調(diào)研組選擇了晉江市龍湖鎮(zhèn)燒灰村、深滬鎮(zhèn)華峰村等7個村作為樣本村，進行實地走訪調(diào)查。

　　這7個村里既有1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》實施前建造的老宅基地、又有1982年后各個時段新建的安置地、還有公路拆遷和災毀安置地等，具有一定的代表性。7個村戶籍人口共18297人，實有宅基地數(shù)5260宗，已確權登記2806宗，平均登記發(fā)證率為54.4%。在未確權登記的宅基地中未批即建、邊報邊建、少批多建、移位建設等違法建房的共1450宗，占59%;“一戶多宅”的有513宗，占20.9%;歷史權屬資料來源不清或缺失的有389宗，占15.9%;動力不足、積極性不高等其他原因的有102宗，占4.2%。由此可見違法占地建房和“一戶多宅”造成的難以確權登記的宅基地所占比重最大，接近80%。

　　問題

　　權屬來源復雜 執(zhí)法力量薄弱

　　違法占地建房難以確權。農(nóng)村違法占地建房是導致確權登記難的重要因素之一。其中既包括歷史形成的違法建設，也包括近年新發(fā)生的違法建房，主要表現(xiàn)為未批即建、邊報邊建、少批多建和移位建設。以南安市埕美村為例，總戶數(shù)1059戶，目前僅確權登記15戶，登記率1.4%，尚有1044戶未確權登記，其中違法占地建房有586戶，占未確權登記的56.1%。其形成的主要原因有4個方面。首先，村民個人自建房用地指標難以保障。近年來，宅基地計劃指標主要用于“城中村”拆遷、新農(nóng)村建設等，對于村民個人自建房指標嚴格控制，違法用地頻發(fā)。其次，規(guī)劃預留空間不足。原村莊土地規(guī)劃對宅基地用地空間預留不足，難以滿足村民對宅基地的用地需求，加之部分村民選擇的建房位置受地理、“風水”等多方面影響，大多不符合規(guī)劃無法“落地”，導致未批即建、未批先建、少批多建屢屢發(fā)生。再次，宅基地審批程序繁雜。宅基地審批涉及規(guī)劃、國土、環(huán)保、林業(yè)等多個部門，手續(xù)雜、周期長，村民建房心切，造成未批先建。最后，執(zhí)法力量薄弱。基層國土所人員、經(jīng)費和裝備不足，缺少依法拆除等強制措施，而違法建房成本低、代價小，往往得不到有效制止。

　　“一戶多宅”點多面廣。農(nóng)村宅基地制度改革要以確權登記頒證工作為基礎，堅持“一戶一宅”原則。但現(xiàn)實中因“建新不拆舊”、繼承祖輩遺產(chǎn)、經(jīng)營性用地改為宅基地、違法搶建、家庭重組等原因造成的“一戶多宅”現(xiàn)象十分突出。按照福建省的標準，一戶宅基地面積上限為150平方米， 7個“樣本村”中“一戶多宅”平均占比為20.9%，這種“一戶多宅”現(xiàn)象對農(nóng)村宅基地確權登記發(fā)證形成較大阻礙。

　　歷史權屬來源不清。一方面，歷史權源文件多樣難以判斷。由于行政區(qū)域及管理機構的演變，每個歷史階段的用地手續(xù)不盡相同，批準的用地文書形式多樣，從50年代至60年代用地契約、到近年各地進行違法用地清查涉及的補辦用地協(xié)議及證明等，種類多且有的相互夾雜或重復，批準用地位置模糊簡單，工作人員在地籍調(diào)查過程中難以判斷。另一方面，因各種原因?qū)е聶嘣床牧先笔щy以確認。因個人管理、搬遷、災毀等原因造成宅基地產(chǎn)權人無法提供合法用地手續(xù)或權源的宅基地，其建房時間、權利歸屬、現(xiàn)狀管理等情況難以確認;還存在一幢房子由多戶共有，登記申請人無法進行有效舉證、早期產(chǎn)權人申請時用名隨意，導致申請名稱與現(xiàn)身份證登記不一等難以確權的現(xiàn)象也占相當?shù)谋壤?。如長泰縣內(nèi)坊村未確權登記的348戶中，因檔案缺失和戶名不符的情況有38戶，占未確權登記戶數(shù)的10.9%。

　　宅基地權利人積極性不高。宅基地權利人即使符合登記條件也不申請登記。如一些人外出務工自愿申請登記的意愿不強，一些人對宅基地登記的重要性認識不足，缺乏動力，沒有積極性。確權登記的前提是依申請辦理，但部分權利人認為自己房子已經(jīng)使用，登記不登記無所謂。其形成的主要原因是農(nóng)村宅基地使用權不能單獨流轉(zhuǎn)，農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓的權能尚未得到充分顯現(xiàn)。

　　對策

　　厘清權源 分類處置

　　對違法占地建房予以“有限”登記。對于違法占地建房不能以均不予確權或均以罰款方式處置等一概而論，應根據(jù)具體情況分類處理。一方面，在村鎮(zhèn)規(guī)劃編制或?qū)嵤┣耙蜻`法占地建房而無法確權登記的，包括未批即建、未批先建、少批多建、移位建設的宅基地應在限定面積內(nèi)，補辦用地審批手續(xù)并予以確權登記;對超面積部分先罰款、后補辦、再登記。超占面積的罰款可“從低從輕”收取，分檔累進。另一方面，村鎮(zhèn)規(guī)劃實施后在規(guī)劃范圍內(nèi)未批即建、少批多建、未批先建、移位建設的宅基地，在限定面積內(nèi)補辦用地審批手續(xù)予以登記;在規(guī)劃范圍以外的宅基地確權登記時只記載其使用現(xiàn)狀并明確其“有限”權能，不得用于抵押、交易。超占面積部分同上予以罰款處置。

　　對“一戶多宅”采取協(xié)商和有償方式確權登記。對歷史形成的“一戶多宅”的，要區(qū)分造成多宅現(xiàn)象的原因，與村集體和村民協(xié)商處理。原則上申請人只能選擇其中的一處宅基地在規(guī)定面積范圍內(nèi)進行登記發(fā)證，其余宅基地應按照有償使用的原則，對其收取一定的有償使用費，提高其擁有多套住房或超占宅基地的持有成本，并由宅基地使用人與村集體經(jīng)濟組織簽訂拆遷保證書，約定在拆遷時對超占部分僅按建筑成本補償，不采取產(chǎn)權置換安置。

　　對歷史權屬來源不清的簡化認定手續(xù)確權登記。本著尊重歷史和當前現(xiàn)狀相結(jié)合的原則，對歷史權源不清問題具體分析，分類處理。針對可以提供權源材料的情況，認可不同年代政府及土地、建設、規(guī)劃等職能部門核發(fā)的有關批準文件或者蓋章確認的有關用地證明材料，將它們作為宅基地登記發(fā)證的依據(jù)，在登記部門直接予以建檔登記造冊。針對因各種原因無法提供權源材料的情況，應將符合土地利用總體規(guī)劃或城鄉(xiāng)規(guī)劃，并符合“一戶一宅”及規(guī)定面積的，由村(居)委會出具證明，確認宅基地的權利人、面積、范圍、取得時間等現(xiàn)狀情況，在村鎮(zhèn)公告、公示后予以登記發(fā)證。