下面是國土資源部不動產(chǎn)登記中心副主任佟紹緯在“自然資源主題論壇”做的以“我國自然資源產(chǎn)權(quán)與監(jiān)管頂層設計”為主題的報告，報告內(nèi)容如下(未經(jīng)本人核實)。

國土資源部不動產(chǎn)登記中心副主任佟紹緯

　　佟紹緯：大家下午好!非常榮幸能參加這次論壇!

　　我就按照這次會議的要求，向大家報告一下自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的一些情況。

　　我的報告主要分四個：一是國家有關自然資源改革思路的個人解讀;二是自然資源確權(quán)登記制度;三是自然資源確權(quán)工作開展的現(xiàn)狀;四是自然資源確權(quán)登記工作展望。

　　先向大家報告一個方面，中央自然資源制度改革思路的個人解讀。因為時間有限，本來我想跟大家重溫一下十八屆三中全會中央關于自然資源制度改革的那段話，因為時間有限，我就不再念了。不知道大家是不是好好地讀過那段話。對這段話的理解，我想可能是它的指導思想和原則，就是中央關于自然資源制度改革突出的就是權(quán)力和權(quán)利分開，一個權(quán)利就是民事權(quán)利，是私權(quán);另一個權(quán)力是公權(quán)。要把這兩個權(quán)力(權(quán)利)分開，要發(fā)揮市場的作用，這就是中央這次自然資源制度改革要突出的主要原則。

　　一、國家有關自然資源改革思路的個人解讀

　　一直以來，我們國家自然資源管理部門有雙重的身份，扮演著雙重的角色。一是作為國家的政權(quán)機關，行使著對自然資源行政的管理權(quán);二是作為國有自然資源所有權(quán)的代表，來行使著國家自然資源的所有權(quán)。

　　最典型的是什么?就是國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同，實際它是兩個合同。一個是國家作為土地所有權(quán)人，將這個土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給土地使用權(quán)人，這是一個合同。這個合同純粹的是一個私權(quán)合同，也就是說，在這里面國家跟土地使用權(quán)人是平等的民事使用權(quán)，國家是一個私權(quán)單位。另外一個合同是一個行政管理合同，比如說國家要求這塊土地容積率是多少，附加了很多行政管理的條件，這實際上就是行政管理權(quán)。這在國外是要簽兩個合同的。我們這么多年，由于我們過去是實行的計劃經(jīng)濟，過去我們的私權(quán)和公權(quán)實際上都是一個。在我們的觀念里，也沒有私權(quán)和公權(quán)的劃分。這就導致了很多問題，導致了有時候行政管理權(quán)來代替國家所有權(quán)，國家所有權(quán)人又行使行政管理權(quán)，造成一種自然資源的規(guī)劃、使用方面的責任不清。

　　這次中央關于自然資源管理制度改革，就將國家擁有的自然資源所有權(quán)和國家擁有的對自然資源的行政管理權(quán)分開了。一是要建立自然資源的產(chǎn)權(quán)制度，一是要建立自然資源的行政管理制度，另外要建立健全自然資源的市場機制。自然資源的產(chǎn)權(quán)制度包括三個制度：一是自然資源的權(quán)力制度。首先這個自然資源，整個社會都有多少種自然資源的權(quán)力，首先搞清這個。其次就是國家明確了這些權(quán)力以后，我們還要通過建立登記制度，通過建立登記簿把這些法規(guī)記載入。三就是一旦發(fā)生爭議，權(quán)利的爭議和損害，就能及時有效的得到公平公正的解決。在這方面，三中全會要求成立專門的機構(gòu)來行使自然資源國家所有權(quán)，現(xiàn)在福建省作為試點已經(jīng)成立了這樣的機構(gòu)，將各有關部門行使的自然資源國家所有權(quán)匯集在一塊，成立一個專門的部門來管。

　　自然資源行政管理制度就包括：用戶管理制度、自然資源的社會制度等等，是國家行政管理的措施。三中全會要求成立統(tǒng)一的機構(gòu)來負責全國空間的規(guī)劃和自然資源的行政監(jiān)管。這樣將來肯定要成立一個機構(gòu)，海南省已經(jīng)成立了規(guī)劃委員會，將國土部門的規(guī)劃、建設部門的規(guī)劃和發(fā)改委的規(guī)劃放在一起，成立專門的規(guī)劃委員會。另外，可能要成立專門的自然資源管理委員會，專門行使自然資源的行政管理權(quán)。未來各個測繪公司的春天就要來了，因為成立了三個部門，每個部門可能都需要技術工作、圖建、數(shù)據(jù)，將來咱們的業(yè)務會很繁多的。

　　二、自然資源確權(quán)登記的地位和作用

　　第一個作用，自然資源確權(quán)登記是實現(xiàn)資源可持續(xù)利用的原動力。今天上午我也講了，孟子講有恒產(chǎn)者有恒心。法國的經(jīng)濟學家說得更直白，他說：如果土地權(quán)力明確，農(nóng)民能將沙漠變成森林;如果權(quán)力不明確，農(nóng)民能將森林變成沙漠。我們國家的歷史已經(jīng)證明了，這句話非常正確，我們經(jīng)歷了合作社時期的森林資源的大量砍伐，我們經(jīng)歷了改革開放以后森林資源的大量破壞，就是因為自然資源產(chǎn)權(quán)不明確。這些年，我們通過林權(quán)改革，森林的覆蓋率越來越大，很多荒山都已經(jīng)變綠了，就是因為我們明確了自然資源的權(quán)利。

　　第二個作用，自然資源確權(quán)登記制度是空間規(guī)劃，自然資源行政管理和國有自然資源管理的基礎。按照三中全會的規(guī)定，將來要成立三個部門，有兩個部門要行使行政管理權(quán)，有一個部門要代替國家行使自然資源的所有權(quán)。不管是行使行政管理權(quán)還是行使國家所有權(quán)，都需要相應的要摸清家底，掌握整個資源的情況。要摸清家底，就必須要開展自然資源的調(diào)查、評價、確權(quán)登記工作。

　　第三個作用，自然資源確權(quán)登記制度是實現(xiàn)社會穩(wěn)定和諧的保障。過去我們自然資源權(quán)利不明確，經(jīng)常會發(fā)生各種糾紛和爭議，如果我們真正建立了完善的自然資源確權(quán)登記制度，我想很多爭議和糾紛就不會發(fā)生了，社會就會變得穩(wěn)定和和諧。

　　三、自然資源確權(quán)登記工作開展的現(xiàn)狀

　　包括兩個方面：一是制定頒布了《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法》，規(guī)定了十個主要問題。《統(tǒng)一確權(quán)登記辦法》主要包括總則、登記簿、登記程序、國家公園、自然資源保護區(qū)、濕地、水流等自然資源登記等。

　　具體的十個方面：

　　1.界定自然資源范圍：所有權(quán)。

　　2.確定基本原則：資源共有、物權(quán)法定、統(tǒng)一確權(quán)登記。

　　每個部門都想摸清自己管轄范圍資源的家底，所以要開展登記。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，登記的主要職能是保護權(quán)利，所以登記機構(gòu)一定要統(tǒng)一。

　　3.登記機構(gòu)與屬地管轄辦理。各省政府具體負責這項工作，基本上采用的是屬地管理原則。

　　4.登記簿：自然狀況(這一宗、這一塊自然資源的界限在哪?面積是多少?用途是什么?)、所有權(quán)(這塊自然資源是國家所有還是集體所有)、他項權(quán)利(國有的自然資源上可能有國有土地使用權(quán)人，在集體所有的自然資源范圍內(nèi)有集體自然資源的使用權(quán)人)。

　　5.登記單元設定。要以登記單元為單位來劃定。怎么來劃定登記單元的辦法，也做出了規(guī)定，主要是按照自然資源的主要功能和利用上的一致性來劃定自然資源登記單元。

　　6.登記類型：首次登記和變更登記。首次登記就是對自然資源國家所有權(quán)和自然資源集體所有權(quán)進行第一次登記。變更登記主要是對國家和集體所有的自然資源的邊界、用途發(fā)生了變化進行變更登記。

　　7.登記程序：通告、調(diào)查、審核、公告、登簿。首先登記機關發(fā)布通告，對自然資源權(quán)屬、界限、面積等情況進行調(diào)查，由登記機關對這些資料進行審核，再發(fā)布公告，發(fā)布公告無誤以后正式進行確權(quán)登記。

　　8.國家公園、自然保護區(qū)、濕地、水流四類特殊自然生態(tài)空間的調(diào)查。

　　9.登記信息管理與運用。按照登記的一般要求，登記簿要能夠公開查詢。

　　10.其它：本辦法先在國家試點實施，省試點可參照，軍用范圍的自然資源可暫時不登;探明儲量的礦產(chǎn)資源確權(quán)登記制度在試點中完善。

　　正在開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點，主要是國有的和集體的，要準確界定產(chǎn)權(quán)主體。要劃清四個邊界，首先是國家和集體之間的界限，二是中央政府、國家行使的所有權(quán)的界限，有省政府的，有市政府的，要劃清界線。推動確權(quán)登記的法制化，推動產(chǎn)權(quán)制度的建設。通過一年左右時間的試點，探索解決自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記中存在的難點和問題，確定解決辦法，然后在全國推開。

　　自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點的基本原則：堅持資源公有，堅持物權(quán)法定，堅持統(tǒng)籌兼顧，堅持以不動產(chǎn)登記為基礎，堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向。權(quán)利和權(quán)力，兩個權(quán)力(權(quán)利)要分開，充分發(fā)揮市場的作用，更好地發(fā)揮政府的作用。

　　自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點的主要任務，就是在集體土地所有權(quán)確權(quán)登記成果的基礎上，科學劃清國有和集體所有土地集成在的自然資源邊界范圍，對于國家所有的自然資源，啟動自然資源的國家所有權(quán)的登記造冊工作。

　　一是要明確自然資源登記范圍。通過“三個圖層相疊加”的方式，即集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證、國有土地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證和土地利用現(xiàn)狀圖相疊加，明確國有未利用土地的范圍，結(jié)合國家相關規(guī)劃和自然資源保護范圍，確定需要實施統(tǒng)一確權(quán)登記的自然資源范圍。

　　二是梳理自然資源資產(chǎn)權(quán)利體系。我們必須要把這些權(quán)利搞清楚。

　　三是開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記。以不動產(chǎn)登記為基礎，逐步構(gòu)建自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記體系。

　　四是加強自然資源登記信息的管理和應用。依法向社會公開自然資源確權(quán)登記結(jié)果。這主要是為了各有關部門，為企業(yè)提供服務。

　　自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的工作內(nèi)容。首先是青海三江源等國家公園試點，重點探索以國家公園作為獨立的登記單元的統(tǒng)一確權(quán)登記。第二個試點是甘肅、寧夏濕地的確權(quán)試點，重點探索以濕地作為獨立的登記單元統(tǒng)一確權(quán)登記。三是寧夏、甘肅疏勒河流域以及陜西渭河、江蘇徐州、湖北宜都等水流確權(quán)試點，重點探索以水流作為獨立登記單元的統(tǒng)一確權(quán)登記。四是福建、貴州、江西等國家生態(tài)文明試驗區(qū)，重點探索國家所有權(quán)和代表行使國家所有權(quán)登記的途徑和方式。五是黑龍江大興安嶺地區(qū)和吉林延邊等國有重點林區(qū)，重點探索國務院確定的重點國有林區(qū)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記。

　　對自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點有什么要求?一是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與其他改革的關系。按照《生態(tài)文明體制改革總體方案》的要求，與自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記有關的多項改革正在同步推進，工作中要注意統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。對于國家生態(tài)文明試驗區(qū)、國家公園試點、健全資源有償使用和生態(tài)補償制度等改革，要通過自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記做好基礎支撐和服務。對于健全自然資源資產(chǎn)管理體制改革試點、建立國土空間開發(fā)保護制度、完善資源總量管理和全面節(jié)約制度等改革，要通過自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記來落實改革的成果，在登記中予以記載反映。對于水流和濕地產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點等改革工作，要堅持以不動產(chǎn)登記為基礎，按照《辦法》的規(guī)定，依照規(guī)范內(nèi)容和程序進行統(tǒng)一登記，避免工作重復、權(quán)利重疊。

　　二是有效銜接與不動產(chǎn)登記的關系。三是要妥善處理于法有據(jù)和改革創(chuàng)新的關系。為了推動改革，全國人大也通過了在若干試點地區(qū)停止實行某些法律的決定。

　　四、自然資源確權(quán)登記工作展望

　　(一)以不動產(chǎn)登記為基礎，加快推進自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點，逐步覆蓋全部自然資源。

　　首先要不斷完善自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法、實施細則，重點細化自然資源登記單元劃定、登記管轄范圍和登記簿設計等關鍵制度，完善各類自然資源調(diào)查組織方式、工作流程和調(diào)查內(nèi)容事項等。

　　二是做好不動產(chǎn)登記與自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的協(xié)調(diào)，明確各類自然資源上設立的物權(quán)按照不動產(chǎn)登記程序登記。

　　(二)加強對國家公園、自然保護區(qū)、濕地、水流等獨立自然資源登記單元的統(tǒng)一確權(quán)登記工作，劃清全民所有和集體所有之間的邊界，劃清全民所有、不同層級政府行使所有權(quán)的邊界，劃清不同集體所有者的邊界。

　　(三)完善土地等自然資源分類標準，合理劃分生態(tài)用地，明確林地與草地、河胡與濕地的界限，為統(tǒng)一確權(quán)登記奠定基礎。

　　有的時候要按照自然資源的用途來劃分登記單元。在確定用途的時候，就可能出現(xiàn)草地、林地、濕地、水流、河湖認定上的重疊，這也是難點。

　　(四)加快探索自然資源登記產(chǎn)權(quán)保護救濟機制及自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記涉及調(diào)整或限制不動產(chǎn)權(quán)利時權(quán)利保護救濟的方式和途徑。

　　通過這個法律來明確規(guī)定自然資源產(chǎn)權(quán)權(quán)利的準備，名稱、主體、客體、取得喪失、內(nèi)容限制等各個方面，從而形成自然資源的權(quán)利體系。只有這個權(quán)利體系明確以后，才能進入登記。

　　二是建立登記制度，對法律規(guī)定的權(quán)利進行登記。

　　最最重要的是要建立救濟制度，一旦自然資源產(chǎn)權(quán)權(quán)利首先損害或者發(fā)生爭議了，我們一定要有一套制度和程序防止權(quán)利的侵害，確保權(quán)利。

　　以上就是我的匯報。

　　謝謝大家!