終于約訪到吳春岐教授的時候，距離我們的第一次見面已經(jīng)過去了兩個月。時間從深秋走向了凜冬，自然資源確權(quán)登記試點工作也逐漸步入了倒計時。

　　吳春岐作為我國自然資源確權(quán)登記專業(yè)智庫——北京城市學院眾城智庫(中國自然資源確權(quán)登記研究院)院長，此前曾參與過多項重點法規(guī)的研討和制定，其中包括了不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的系列法規(guī)以及《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法(試行)》(以下簡稱《試行辦法》)，被國土部等七部委聯(lián)合聘任為自然資源確權(quán)登記專家組的成員。

　　如今，自然資源確權(quán)登記試點工作已接近尾聲，面對各試點地區(qū)不斷反饋上來的問題，吳春岐教授需要將更多的時間用在試點地區(qū)的實地考察、培訓以及專家組的內(nèi)部討論上。因此，此次的采訪機會得來不易。

　　令人感到驚喜的是，為了更好的闡明目前自然資源確權(quán)登記的進展和實際中遇到的問題，吳教授特意邀請了參與青海三江源、江蘇徐州等多個國家試點單位自然資源確權(quán)登記技術(shù)工作的北京城市學院眾城智庫兼職研究員、北京新興華安智慧科技有限公司總工程師常戈群先生參與此次的訪談。

吳春岐——WGDC2018演講嘉賓

　　“兩個一”表明自然資源確權(quán)登記的重要性

　　泰伯網(wǎng)：吳教授，能否請您談一下自然資源確權(quán)登記試點開展的背景和具體情況?

　　吳春岐：習近平總書記在十九大報告中提出，當前人民生活的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。生態(tài)文明建設(shè)作為解決這一矛盾的途徑之一，已經(jīng)成為國家戰(zhàn)略。自然資源確權(quán)登記作為生態(tài)文明建設(shè)“四梁八柱”中的基礎(chǔ)性制度至關(guān)重要。

　　2016年12月20日，國土資源部、中央編辦、財政部、環(huán)境保護部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局聯(lián)合印發(fā)了《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法(試行)》的通知，宣布在全國12個地區(qū)開展自然資源確權(quán)登記試點。

　　試點的時間節(jié)點分為三個階段：2016年12月-2017年2月為準備階段;2017年3月-2018年2月為實施階段;2018年3月-2018年6月為評估驗收階段。

　　目前，自然資源確權(quán)登記工作試點正在福建、貴州等十二省市深入開展。這項工作需要完成的任務(wù)、面臨的困難、解決的對策以及實踐的經(jīng)驗，需要理論界、相關(guān)部委和地方省市試點單位、技術(shù)單位等相關(guān)各方面群策群力、協(xié)同創(chuàng)新，這不但有助于高水平的完成自然資源確權(quán)登記試點工作，而且為自然資源產(chǎn)權(quán)管理和自然生態(tài)監(jiān)管奠定堅實的基礎(chǔ)。

　　泰伯網(wǎng)：目前試點工作的進展情況怎么樣?

　　吳春岐：現(xiàn)在實施階段已經(jīng)進入了倒計時，福建、貴州、湖南、湖北、江西、青海、黑龍江齊齊哈爾等試點主體任務(wù)進展較快，基本符合國家關(guān)于試點工作進度要求，福建、青海已經(jīng)提前進入試點成果總結(jié)提煉階段。其中，新興華安承擔了青海三江源和祁連山國家公園、江蘇徐州水權(quán)、江蘇東臺濕地、北京密云和浙江長興生態(tài)文明先行示范區(qū)自然資源確權(quán)登記等項目的技術(shù)支撐工作，經(jīng)過實踐和探索，積累了許多寶貴的經(jīng)驗。

　　以“自然生態(tài)空間”破解“自然資源類型”迷障

　　泰伯網(wǎng)：試點單位反饋回來的主要問題有哪些?是否已有解決的方法?

　　吳春岐：自然資源類型是開展自然資源確權(quán)登記試點工作的難點和關(guān)鍵。此前發(fā)布的《試行辦法》中把自然資源分為水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂和探明儲量的礦產(chǎn)資源七大類。但在確權(quán)登記試點實踐中，發(fā)現(xiàn)上述自然資源的分類方法的科學性有待進一步探討，各種類型存在交叉和重疊，特別是山嶺這種類型根本無法找到任何依據(jù)。

　　我們經(jīng)過研究認為，解決這個難題可以分兩步走：第一，目前可以以剛剛修訂公布的土地利用分類為基礎(chǔ)，對自然資源進行相對科學的分類。第二，以水流、森林、草原等某一種形態(tài)的自然資源為主體，通過生態(tài)空間的思路和概念來確定自然資源的類型。

　　利用生態(tài)功能區(qū)思路，化解登記單元劃界難題

　　泰伯網(wǎng)：確定登記單元的空間范圍，是自然資源確權(quán)登記的首要技術(shù)工作。那么在試點工作中是怎么做的?遇到了哪些困難?

　　吳春岐： 《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點方案》指出，“通過‘三個圖層相疊加’的方式，即集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證、國有土地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證和土地利用現(xiàn)狀圖相疊加，明確國有未利用土地的范圍，結(jié)合國家相關(guān)規(guī)劃和自然資源保護范圍，確定需要實施統(tǒng)一確權(quán)登記的自然資源范圍”。

　　我們研究認為，“三個圖層相疊加”用于引導確定登記單元的空間格局;對于登記單元的具體空間范圍，《試行辦法》給出的僅是一些指導性原則，對除國家公園、森林公園等自然保護地之外的登記單元劃界，試點單位普遍感到無從下手。

　　按照《生態(tài)文明體制改革總體方案》，我們認為自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，是在確定各類自然生態(tài)空間基礎(chǔ)上，對該國土空間范圍內(nèi)稟賦的自然資源進行確權(quán)登簿?！对囆修k法》中提出的登記單元概念，不僅是確權(quán)登記的基本工作單元，更重要是為其賦予了生態(tài)空間的內(nèi)涵。然而，目前并沒有權(quán)威部門統(tǒng)一提出確定各類自然資源生態(tài)空間范圍的技術(shù)規(guī)范;而實踐中，各類生態(tài)空間的界定存在空間上的重疊，如按現(xiàn)行定義，濕地生態(tài)空間、灘涂生態(tài)空間、水流生態(tài)空間相互存在重疊，確定登記單元范圍也會面臨各種復雜性。

　　目前，要確保劃定登記單元所發(fā)揮的生態(tài)功能完整，已成為各地試點工作的共識。我們認為可以通過“三個圖層相疊加”初步確定國有自然資源空間格局的基礎(chǔ)上，以國有自然資源圖斑所在生態(tài)功能區(qū)和體現(xiàn)生態(tài)功能定位的各類保護管理區(qū)域(如生態(tài)公益林、水環(huán)境功能區(qū))的界線出發(fā)，初步圈定各登記單元的范圍，再以自然邊界、管理界線、權(quán)屬界線等對該范圍進行調(diào)整。

　　深化登記簿設(shè)計，突破生態(tài)文明支撐落地難點

　　泰伯網(wǎng)：?？偅鴧⑴c了多個國家級自然資源確權(quán)登記試點地區(qū)的實地工作，請您針對吳院長所提出的分類和登記簿的情況，談?wù)勀愕目捶ā?/p>

　　常戈群： 自然資源登記簿記載項的設(shè)置應(yīng)緊密圍繞為健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、建立國土空間開發(fā)保護制度、健全資源有償使用和生態(tài)補償制度、完善生態(tài)文明績效評價考核和責任追究制度等生態(tài)文明制度提供基礎(chǔ)支撐;《試行辦法》所附的自然資源登記簿，安排“類型”、“類別”、“質(zhì)量”、“面積”、“數(shù)量”五個項目予以登簿記載國有自然資源。

　　事實上，地、林、水、草、礦物權(quán)內(nèi)涵以及保護管理差別較大;不同區(qū)位的同一類型自然資源，在生態(tài)功能和開發(fā)利用價值上也不盡相同。我們研究認為，《試行辦法》所附的自然資源登記簿僅局限在登記單元一個層級，是難以對自然保護區(qū)、國家公園、水流、濕地等登記單元內(nèi)的各類自然資源進行質(zhì)量、數(shù)量的差別化記錄的，也難以細化登記單元內(nèi)各區(qū)域的差異化管制要求。

　　對自然資源登記簿的結(jié)構(gòu)，我們認為應(yīng)在登記單元層級下，分資源類型、生態(tài)功能類型、管制區(qū)域類型，設(shè)置多個下一級子層。利用這些下一級子層，記載登記單元內(nèi)資源的自然、生態(tài)、管制“事實”，而不是失去了細節(jié)信息的統(tǒng)計性數(shù)據(jù)項目;并且，這些“事實”項目的選擇，要體現(xiàn)資源的資產(chǎn)數(shù)量與質(zhì)量、生態(tài)功能和質(zhì)量等特征。

　　三項建議，科學推進自然資源確權(quán)登記

　　泰伯網(wǎng)：吳教授，請結(jié)合自然資源確權(quán)登記試點中遇到的問題，談一談您的建議和想法。

　　吳春岐：自然資源確權(quán)登記作為生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)支撐部分，任重道遠。如果基礎(chǔ)打得不扎實，大廈將傾，也背離了國家開展自然資源確權(quán)登記的初衷。那么如何做好這一基礎(chǔ)性的工作，綜合目前試點地區(qū)反饋的情況來看，有幾點建議。

　　1. 增加中央財政支持

　　首先，自然資源確權(quán)登記是國家層面的一個重大決策，其所代表的社會效益遠大于經(jīng)濟效益。從這一層面來理解，勢必會影響地方政府參與的積極性；

　　其次，我國幅員遼闊，地方經(jīng)濟發(fā)展不均衡。而現(xiàn)實情況是，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)對于土地的利用和開發(fā)較為充分，可進行自然資源確權(quán)登記的區(qū)域比較分散且面積不大;經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)則相反，可進行自然資源確權(quán)登記的區(qū)域很多，未來的資金投入和發(fā)展空間也相對比較大。在缺乏資金支持的情況下，很難保障自然資源確權(quán)登記的效果。

　　因此，建議增加中央財政支持，由地方提供配套支持。

　　2.從長遠計，自然資源管理權(quán)和監(jiān)管權(quán)分置

　　十八屆三中全會提出要建立自然資源產(chǎn)權(quán)管理和監(jiān)管委員會，十九大再次明確了這一要求。但是此前有關(guān)自然資源管理的機構(gòu)散落于各個部委和單位，是剝離重組還是單獨成立目前尚未明確。。

　　因為涉及了機構(gòu)穩(wěn)定、人員配置、財政支持等多方面的考量,很難說短期內(nèi)國家會采用哪種方式，因為其涉及了機構(gòu)改革、人員配置等多方面的考量，國家將采用不同的改革方式，取決于不同的考量。但是從長遠計，自然資源管理權(quán)和監(jiān)管權(quán)應(yīng)該分置，成立兩個相對獨立的部門。這是因為，前者作為自然資源產(chǎn)權(quán)的行使，應(yīng)該按照產(chǎn)權(quán)行使的規(guī)律，遵循市場配置的原則來進行要求和設(shè)置機構(gòu)。而后者應(yīng)該按照行政管理的規(guī)律，按照公共利益最大化、依法行政的原則來進行行政監(jiān)管和設(shè)置機構(gòu)。

　　常戈群：在有限的時間內(nèi)，迅速完成自然資源確權(quán)登記，對于地方的壓力來說，十分巨大。

　　首先，在缺乏對自然資源清晰定義的情況下，很難順利開展確權(quán)工作。部分試點地區(qū)為了按期完成試點任務(wù)，難免會采用回避或者簡化問題的方式進行確權(quán)，這將嚴重影響后期工作的開展效果，也失去了試點工作的初衷；

　　其次，新的自然資源確權(quán)登記制度會觸及原有的權(quán)力劃分和產(chǎn)權(quán)歸屬，以及嚴格的生態(tài)紅線劃定是否會對地方經(jīng)濟產(chǎn)生不利影響等等問題，會使地方政府或多或少產(chǎn)生消極情緒，不利于確權(quán)登記的開展。

　　最后，試點原本就是發(fā)現(xiàn)問題，尋求答案，以形成具有充分實踐基礎(chǔ)的制度體系，試點既可以產(chǎn)生經(jīng)驗，也可以試出問題。以國家基于多地試點形成的規(guī)范標準來衡量前期的試點，很可能出現(xiàn)或多或少的偏頗。

　　因此，對于試點階段的登記，應(yīng)定位為“預登記”，對于“預登記”發(fā)生的錯誤，在未來統(tǒng)一登記制度正式落地后，應(yīng)明確登記機構(gòu)可以進行更正。采用“預登記”定位，可以緩解地方在試點階段怕犯錯的壓力。

　　【專家介紹】

　　吳春岐：中國人民大學法學博士、土地管理學博士后，現(xiàn)任中國不動產(chǎn)(自然資源)確權(quán)登記協(xié)同創(chuàng)新中心秘書長、北京城市學院眾城智庫(中國自然資源確權(quán)登記研究院)院長、中國人民大學土地政策與制度研究中心副主任。

　　常戈群：清華大學碩士研究生，研究員，北京新興華安智慧科技有限公司總工程師、北京城市學院眾城智庫(中國自然資源確權(quán)登記研究院)兼職研究員。

　　想要了解更多關(guān)于自然資源確權(quán)的內(nèi)容，歡迎關(guān)注2018年6月14-15日在北京·國家會議中心舉辦的WGDC2018大會。“空間智能驅(qū)動萬物互聯(lián)”，讓我們共同探討自然資源領(lǐng)域的技術(shù)、企業(yè)、產(chǎn)業(yè)、資本，一起走向下一個未來。