9月10日，“金土工程”一期最后一個節(jié)點在四川省完成驗收，標志著歷時兩年、涉及全國65個節(jié)點的“金土工程”一期建設圓滿完成?！敖鹜凉こ獭狈秩趯嵤?，其中一期作為試點示范納入國民經濟和社會發(fā)展第十個五年計劃先行啟動，主要任務是形成耕地保護國家監(jiān)管系統(tǒng)和礦產資源國家安全保障系統(tǒng)的建設框架，覆蓋范圍為國土資源部部機關和31個?。▍^(qū)、市）、5個計劃單列市、新疆生產建設兵團及27個試點城市國土資源部門。
這是一個浩大的工程，國土資源部和另外64個節(jié)點分別自行開發(fā)了建設用地審批、建設用地預審、礦業(yè)權管理等應用系統(tǒng)，以“橫向集成，縱向聯(lián)動”的整體業(yè)務運行格局，實現(xiàn)“以圖管地、以號管礦”的基本功能。
日前，本報特派記者深入“金土工程”一期的幾個試點地區(qū)，進行了獨家采訪。從本期開始，本報將陸續(xù)推出“金土工程”系列報道，介紹貴州、四川、上海、福建四地的“金土工程”一期建設情況，旨在為讀者展示一幅生動的“金土工程”建設畫卷。
貴州地處祖國的大西南，和東部沿海地區(qū)相比，經濟發(fā)展仍有差距。但是在利用信息技術促進土地資源管理工作方面卻走在了全國的前列，貴州“金土”走了一條少花錢、多辦事的道路。
“金土工程”下鄉(xiāng)
從貴陽驅車向北100多公里，經過很長一段崎嶇不平的山路，就來到了開陽縣永溫鄉(xiāng)。這個鄉(xiāng)的國土資源所在一座不起眼的二層小樓上，宋寶強的辦公桌上放著三樣東西: 一臺計算機，一個掃描儀，加上一部打印傳真一體機。
46歲的宋寶強，已經在貴州省永溫鄉(xiāng)國土資源所工作了近十年。就在去年，這個以前基本沒有碰過電腦的人突然被安排到一個新的崗位——成為了所里的網絡管理員。永溫鄉(xiāng)在很多人心目中只是一個經濟落后、思想保守的山溝溝，在一個僅有12名職工的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所里安排一名網管員，難道是稻田里穿高跟鞋——窮擺設？
“現(xiàn)在每天上班第一件事情就是開電腦上網，查看省國土資源廳發(fā)布的一些新信息，并上傳鄉(xiāng)里的動態(tài)消息，包括農村宅基地申請以及地質災害監(jiān)測等業(yè)務。現(xiàn)在離了電腦，工作就進行不了?！?/P>
宋寶強拿起一份《地質災害監(jiān)測變化登記卡》，上面記錄著前一天巡查人員發(fā)現(xiàn)的一起地層滑坡隱患，涉及8戶人家的房屋損害，預計可能經濟損失7萬元。宋寶強指著登記卡告訴記者，這些信息都要及時錄入網上的土地資源管理系統(tǒng)，巡查人員拍攝的現(xiàn)場照片也要通過網絡傳輸過去，這樣縣國土資源局就可以實時了解到情況。宋寶強一邊介紹情況一邊在電腦上操作，他的打字速度雖然談不上飛速，但對整個系統(tǒng)的應用也稱得上流暢了，這對于一個土生土長在山區(qū)的40多歲的中年人來說，實屬不易。
據(jù)記者了解，永溫鄉(xiāng)國土資源所只是開陽縣16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所中的一個，這些國土資源所職工人數(shù)多則40人，少則只有2人。雖然只是“金土工程”的最末梢，但這些國土資源所信息化推進程度也并非浮于表面。
截至2008年8月，開陽縣國土資源局已經通過互聯(lián)網辦理業(yè)務1293件。而開陽縣僅僅是貴州省下屬的88個縣區(qū)級局中最為普通的一個點之一，經濟條件稍好的遵義等地區(qū)，應用情況更是可圈可點。
目前，貴州“金土工程”已經深入到了全省580個鄉(xiāng)鎮(zhèn)所，基層土地、礦山、測繪執(zhí)法、地質災害險情等記錄可以快速及時地通過網上報送。群眾建設用地申報等資料和新聞、公告等信息，也可以在網絡上遠程雙向傳遞。這在全國來說都是絕無僅有的。
貴州屬于西部欠發(fā)達省份，它是怎樣成為“金土工程”里的“金鳳凰”的？是有很多資金、人才在背后支持貴州國土資源部門嗎？
捂緊腰包搞“金土”
“貴州雖然經濟相對困難，但是‘窮人’會打‘窮主意’?！?貴州省國土資源廳信息中心（以下簡稱信息中心）主任趙曉鷗介紹說: “為了在全省推進電子政務建設，貴州省國土資源廳把眼光放在先行考慮貧困縣的建設方式上。一個普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)所，僅用7800元就可以完成信息化建設。沒有人才，我們就把現(xiàn)有的員工培訓出來。以前曾經設想過在鄉(xiāng)鎮(zhèn)所單獨搞自己的局域網、服務器，但那樣投資太大，對人員要求也高，在中專生都算做是人才的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，顯然推行不下去。后來想到用統(tǒng)一后臺、省廳統(tǒng)一管理的模式，采用B/S結構，這樣前端的操作要求就可以很低了，這種方式迅速在各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)所推廣開來?！?/P>
除此之外，趙曉鷗還有著其他的省錢“秘籍”?！熬€路租用的是相對便宜的廣電網，設備只求夠用就行，甚至連軟件，每一行代碼都是信息中心的人自己開發(fā)的，光是這個，就節(jié)省了大量資金?！?/P>
趙曉鷗告訴記者，目前信息中心只有21名員工，除了負責日常的設備維護、網站建設，還要不停地根據(jù)新的應用需求開發(fā)新的程序，周末加班已經成了家常便飯。“因為經費原因，有的設備檔次上不去了，我們就在軟件上打主意，通過優(yōu)化軟件代碼來規(guī)避困難?！?/P>
不過，趙曉鷗認為，這一巧勁要能使得上，還得依靠信息中心的技術人員對業(yè)務、對系統(tǒng)的全盤掌控，才能做到游刃有余。
“找外面的軟件公司，我們是省力氣了，但往往他們無法完全理解我們業(yè)務的需求，再加上經費問題，因此必須走自行開發(fā)的這條路。”信息中心副主任周丕基說，“曾經有一些軟件供應商，剛來信息中心談了兩三句，就轉身走了，因為知道我們這里是塊‘沒肉的骨頭’”。
很多地方的信息化建設，動輒就是全套的國外設備、最頂級的配置、巨大的機房，唯恐信息化建設因為設備檔次不夠而受到阻礙?？墒窃谫F州國土資源廳信息中心的機房里，見到的是華為的路由交換機、武漢中地的GIS平臺、曙光的存儲設備，國產設備占據(jù)很大比重，而運行主要業(yè)務的服務器，也只是前些年買的一臺Sun 880服務器。在趙曉鷗看來，信息化要“落地”，靠的是應用，而非高檔設備。
按照“先易后難、先求用、再求全”的思路，貴州省“金土工程”建設走出一條樸實的發(fā)展之路。貴州全省9個市州地級局、88個縣區(qū)級局、10個開發(fā)區(qū)分局均建立和運行了本部門的機關局域網。在局域網基礎上，建成覆蓋全省的廣域網體系。并且逐步與鄉(xiāng)鎮(zhèn)所實現(xiàn)了遠程聯(lián)網與數(shù)據(jù)交換。構建了土地、礦產、測繪行政審批系統(tǒng)。
“沒有一分閑錢、沒有一個閑人，就是我們的狀況，正因為這樣，我們不敢失敗，系統(tǒng)建設失敗意味著我們就再也沒錢翻身了?！?貴州省國土資源廳科技宣傳處副處長張鶴林說，“錢少就只能用思路解決問題。由于沒有別的建設模式可以復制，前期需求分析、可行性論證、規(guī)劃設計都必須做得非常嚴密，才能使后期的推進勢如破竹?！?/P>
觀念決定思路，思路決定成敗，“金土工程”一期驗收時，貴州成為業(yè)內專家公認的投入最少、應用最好的地區(qū)。貴州“金土工程”的推進，除了地域上的深入，在功能上也延展到了細微之處。
機器催著人干活
“上班就得開電腦，因為系統(tǒng)會給我們打考勤?！辟F州國土資源廳的一位工作人員接入網上辦公系統(tǒng)，給記者展示了他今天的考勤記錄，由于上午晚到了17分鐘，被標記成了黃色，暗指“黃牌警告”。在這個“OA+MIS+GIS”綜合集成的電子政務系統(tǒng)平臺上，行政審批的標準工作流程也是在網上實現(xiàn)的，內部所有對外發(fā)文均在網絡上擬文、審核、會簽、簽發(fā)并成文。網絡傳遞文件資料迅速，使事件各過程間的銜接時間幾乎為零。
貴州省國土資源廳現(xiàn)有行政審批事項77項，均已經制定了標準工作流，包括土地審批、礦權審批等涉及公眾的行政管理業(yè)務。在電子政務平臺上按照預先依法設定好的標準流程辦理，使任何人都無法超越計算機程序進行業(yè)務的處理審批，杜絕了個人的自由裁量權，使國土資源行政審批行為規(guī)范嚴格，提高了依法行政水平。
現(xiàn)在，貴州建設用地從窗口收文的網上審批，發(fā)展到利用廣域網進行縣——市（州地）——省——國土資源部四級遠程報批和審批的體系?！耙旁谝郧?，一個季度才開一次審批會，十個多處室坐在一起，文件和圖紙要用背簍背到會議室，堆成了小山。”回憶起以前的工作效率，負責用地審批的工作人員連聲感嘆。現(xiàn)在的審批工作都放在網上辦理，已經提速到了20天，今后還有望縮短到15個工作日。
記者發(fā)現(xiàn)，不光是行政效率提高了，由于實行了以圖管地，標明了土地的座標點位置，可將圖形直接疊加到系統(tǒng)的GIS平臺上，精確到毫米。人眼發(fā)現(xiàn)不了的問題，在圖上表現(xiàn)得明明白白。比如這塊地是否已經批過礦，是否有地質災害隱患，是否不適合建立永久性建筑，在GIS平臺上都標明得一清二楚?！?/P>
另外，礦業(yè)權審批也從按照權限進行本級的、局域網內的審批，發(fā)展到多級的、在廣域網上的聯(lián)動審批。“全省礦權多級聯(lián)動審批整個過程都讓人感覺是在同一個辦公室、同一張辦公桌上完成的?！?/P>
據(jù)了解，礦業(yè)審批的具體流程是由省廳窗口收文，并錄入業(yè)務數(shù)據(jù)。在省廳窗口將辦文掃描件通過廣域網同時啟動地州、縣局征求意見流程，與省廳主辦、協(xié)辦處室在網上同步辦理; 地州、縣局收到省廳下發(fā)的征求意見辦文后，必須在7天內簽署完最終意見，省廳主辦人員需要判斷地州、縣局是否已提出意見，未提出意見的則不能辦理; 最后根據(jù)有關規(guī)定進行業(yè)務辦理?！笆d收文的資料（包括掃描件）都放在網上共享。電子政務筑起一條防腐堤壩，由于每一步工作流程和審批意見都被記錄在案，出了問題很快就能查到根源，落實到人?！?/P>
目前，貴州已經有三個地州在做礦業(yè)權聯(lián)動審批試點，今年10月將開始在全省鋪開。
另外，為了使行政行為更加規(guī)范，辦事效率和服務質量進一步提高，貴州省國土資源廳采用了在信息技術支持下的電子監(jiān)察。趙曉鷗打開一封駐廳監(jiān)察室的郵件，上面寫著: “趙曉鷗同志，從5月28日到6月1日，你承辦的任務已經超期1件、3天，請抓緊完成，收函后3天內說明超期情況?！壁w曉鷗認為，像這樣的郵件，就是一種督促，上至廳長，下至普通辦事員，都有可能收到。如果碰上辦件超時、辦事拖拉等現(xiàn)象，就會被扣減考核分。所有行政行為均在網上詳細記錄，誰也無法躲避監(jiān)督。
甚至在面對公眾的辦事大廳里，也裝上了電子監(jiān)控和錄音設備，“看到”和“聽到”的內容，被同步傳回同一級和上一級紀檢監(jiān)察室，監(jiān)察人員能夠隨時調出各辦事大廳的情況，并對暴露出來的問題進行監(jiān)督。
趙曉鷗認為，這種“機器督著人辦事”的狀況體現(xiàn)了一種“人機合一”的佳境，這源自于信息化建設完全契合業(yè)務流程，只有這樣，信息化用起來才能如行云流水。
沒有不可能完成的任務
2002年，貴州省成為國土資源部信息化建設的全國第一個試點省份，這在很多人眼里是“不可能完成的任務”。但是也有領導表示: “投入150萬元，不成功，則成‘水漂’，但是，如果貴州都把信息化搞下去了，別的城市、省份就沒有任何理由做不好了?！?/P>
在原深圳市規(guī)劃與國土資源局的無私支持下，經過幾年的建設，貴州還是順利完成了“金土工程”一期的建設，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的應用模式、礦業(yè)權多級聯(lián)動審批等應用都是領先于全國。
作為中國西部經濟欠發(fā)達地區(qū)的貴州，意識、資金、技術、人才都是電子政務建設的障礙，貴州摸索出來的道路，是否同樣適用于其他城市？
“貴州模式是可以復制的，這不是技術上的難題，而關鍵在于人員認識，還有一把手的推行力度。”趙曉鷗向記者介紹了貴州“金土工程”的七個體系，即網絡體系、功能體系、技術支撐體系、服務體系、制度體系、依法行政體系、政務公開體系，其中后三項，都是完全與技術無關的，而這恰恰體現(xiàn)了一種穩(wěn)扎穩(wěn)打的可執(zhí)行性。
“信息化電子政務建設不能是兩張皮，應該圍繞國土資源管理工作實際，與依法行政、政務公開相結合，以業(yè)務工作牽引電子政務建設?！睆堹Q林說。
考慮到電子政務絕不是簡單地將傳統(tǒng)的辦公模式照搬到網上，而是要根據(jù)需求，進行科學的優(yōu)化。為此，貴州省國土資源廳編制了《依法行政手冊》，制定行政業(yè)務事項及代碼表、行政業(yè)務事項工作規(guī)則、行政業(yè)務事項標準工作流程，從而達到“政務程序化”、“政務標準化”。由于有相應的制度體系做保障，并將電子政務建設工作列入目標責任制，與考核結果掛鉤。在這樣的基礎上，新的工作方式完全替代原有的工作方式，不留后路、不留死角。
正因為新的工作方式被推到了每一個角落，新的需求層出不窮，形成業(yè)務部門追著信息中心開發(fā)新功能的局面?！艾F(xiàn)在已經到了應接不暇的程度，經常加班加點地做開發(fā)。我們的用戶，就是業(yè)務部門，以及市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的信息中心。小到圖片的傳輸性能、文件的壓縮大小，都會有人提出修改意見，然而正是這種細枝末節(jié)的需求，恰恰體現(xiàn)出應用的深入。”趙曉鷗說。
“金土工程”有了制度保障，也離不開人員的推動。在貴州采訪，從省廳到市局、縣局、再到鄉(xiāng)鎮(zhèn)所，總是會聽到有人把信息化和前任的老廳長張克湘聯(lián)系起來，他從2000年任職就開始鐵腕推進信息化，“連我這個老頭都能從頭學習計算機，你們沒有理由不能學。”對于一些思想觀念無法轉變的老同志，張克湘總是以身作則地起帶頭作用。今年6月新上任的朱立軍廳長以及分管信息化的王赤兵副廳長，也是延續(xù)了老廳長的作風，對信息化提出了一系列更高的要求。在貴州省國土資源廳的信息系統(tǒng)中，甚至能查到每個廳領導的通信費用，詳細到座機的基本費用、長話費、信息費。
“領導喜歡公開，愿意被監(jiān)督?！闭f起一把手和領導班子的作風，趙曉鷗言語中透露出掩飾不住的敬佩。
“不可能完成的任務”如今已經形成了一種自增長的良性循環(huán)，統(tǒng)一的平臺，完善的機制，才能承載住往上疊加的層層應用。貴州國土資源管理部門用自己的探索軌跡，道出了“金土工程”的“金科玉律”。
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“金土工程”使命重大
土地是經濟發(fā)展的函數(shù),經濟發(fā)展的結果和走勢都會反映在土地上，要收緊土地資源“銀根”，就必須更正原有的單純、粗放的“土地經濟”，從監(jiān)管上狠下工夫。
2008年8月13日，國務院總理溫家寶主持召開了國務院常務會議，審議并原則通過《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006～2020年）》。新修訂的《綱要》圍繞全面建設小康社會的總體目標，從保障糧食安全、經濟安全和社會穩(wěn)定出發(fā)，提出了堅守18億畝耕地紅線的目標，到2010年和2020年，全國耕地保有量分別保持在18.18億畝和18.05億畝。“一定要守住全國耕地不少于18億畝這條紅線！”溫家寶總理的話音鏗鏘有力。
在“死守18億畝耕地”這種剛性的要求下，國土資源信息化工作責任重大，其中“金土工程”更是起到了“龍頭”的作用。
“金土工程”是2004年時任國務院副總理曾培炎在國土資源部視察工作時提出的，旨在建立覆蓋國家、省、市、縣國土資源管理部門四級聯(lián)網的業(yè)務運行系統(tǒng)，形成“天上看、地上查、網上管”的國土資源管理運行體系。2006年6月13日，國家發(fā)改委正式批復《金土工程一期建設項目(中央投資部分)初步設計》，“金土工程”成為“十二金”工程之外，第一個正式獲準立項的國家電子政務重點工程。
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