4月14日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳對(duì)外公布《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》，“三權(quán)分置”引領(lǐng)改革突破，“重要生態(tài)空間”成為確權(quán)登記重點(diǎn)。

　　指導(dǎo)意見提出，到2020年建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，并遵循“保護(hù)優(yōu)先、集約利用”、“市場(chǎng)配置、政府監(jiān)管”、“物權(quán)法定、平等保護(hù)”、“堅(jiān)持依法改革、試點(diǎn)先行”的四大原則。

　　1.三權(quán)分置：“自然資源產(chǎn)權(quán)”的精準(zhǔn)厘清

　　在所有自然資源產(chǎn)權(quán)改革內(nèi)容中，與老百姓有最直接關(guān)系、牽扯利益最廣的無疑就是土地制度改革。此次指導(dǎo)意見明確指出，落實(shí)承包土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”；開展經(jīng)營(yíng)權(quán)入股、抵押，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”；’加快推進(jìn)建設(shè)用地地上、地表和地下分別設(shè)立使用權(quán)。

　　我國(guó)土地相關(guān)資源配置與時(shí)代發(fā)展現(xiàn)狀脫節(jié)的問題，已經(jīng)在各界引發(fā)過數(shù)次的激烈討論。去年，一本關(guān)注中國(guó)土地制度變革以及底層突圍困境的《土地制度與中國(guó)發(fā)展》屢屢上榜各類十大年度好書，折射了公眾對(duì)土地制度改革的關(guān)注與期待。

　　書中，劉守英教授指出了現(xiàn)行土地制度存在兩大核心問題：一是以地謀發(fā)展模式難以為繼；二是農(nóng)村相關(guān)土地制度安排滯后于農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型。而他提出的解決路徑就包括了所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”以及宅基地制度改革。

　　本次指導(dǎo)意見中，對(duì)“三權(quán)分置”以及宅基地改革等問題做出了明確回應(yīng)，還再次重申了《物權(quán)法》中并不精確的地表、地上和地下使用權(quán)。盡管沒有給出直接界定，但可以看出，厘清“產(chǎn)權(quán)”概念是此次改革推進(jìn)的核心思路之一。

　　而其他產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域，如礦產(chǎn)和海洋等，都延續(xù)了這一方向。例如，礦產(chǎn)方面，探索研究油氣探采合一權(quán)利制度；海洋方面，探索海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)。這些改革舉措都將進(jìn)一步釋放自然資源產(chǎn)權(quán)在開發(fā)利用及資本市場(chǎng)方面的活力，發(fā)揮“產(chǎn)權(quán)制度在生態(tài)文明建設(shè)中的激勵(lì)約束作用”。

　　2.公私之間：“自然資源產(chǎn)權(quán)主體”的權(quán)責(zé)一體

　　根據(jù)憲法精神，我國(guó)境內(nèi)所有的自然資源都已經(jīng)或者全部屬于國(guó)家所有或集體所有。此次指導(dǎo)意見明確了“國(guó)務(wù)院自然資源主管部門”作為統(tǒng)一行使所有者的職責(zé)，要求建立資源清單和管理體制，并探索央地委托行使及支出受益分配機(jī)制。

　　針對(duì)三農(nóng)問題，指導(dǎo)意見肯定了農(nóng)村集體、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)自然資源資產(chǎn)的管理、經(jīng)營(yíng)和收益分配的合法權(quán)益。

　　面對(duì)國(guó)有自然資源資產(chǎn)所有者無法到位的情況，指導(dǎo)意見提出要保證自然人、法人和非法人組織等各類市場(chǎng)主體依法平等使用自然資源資產(chǎn)、公開公平公正參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，同等受到法律保護(hù)。

　　明確了產(chǎn)權(quán)主體，事實(shí)上也就明確了責(zé)任主體。長(zhǎng)期以來，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)過程中就面臨自然資源開發(fā)、保護(hù)、修復(fù)及收益主體混亂等問題，導(dǎo)致資源保護(hù)乏力、開發(fā)利用粗放、生態(tài)退化嚴(yán)重。因而，此次制度改革的另一大核心思路就是梳理權(quán)責(zé)主體。

　　3.產(chǎn)業(yè)相關(guān)：“自然資源”調(diào)、監(jiān)、評(píng)及確權(quán)登記

　　要具體落實(shí)，就要摸清家底。此次指導(dǎo)意見中，“開展自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)”及“加快自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記”讓測(cè)繪地信行業(yè)看到了新一輪的機(jī)會(huì)。

　　具體來說，指導(dǎo)意見要求統(tǒng)一組織實(shí)施全國(guó)自然資源調(diào)查，掌握資源狀況，編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，建立自然資源動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)制度；重點(diǎn)推進(jìn)重要生態(tài)空間確權(quán)登記工作，將自然資源代表行使主體登記為國(guó)務(wù)院自然資源主管部門并逐級(jí)覆蓋，建立健全登記信息管理基礎(chǔ)平臺(tái)。

　　從指導(dǎo)意見細(xì)節(jié)，泰伯網(wǎng)發(fā)現(xiàn)了三個(gè)重要的信號(hào)：

　　一是統(tǒng)一的自然資源調(diào)查檢測(cè)體系。

　　去年8月，自然資源部就釋放信號(hào)，將構(gòu)建“統(tǒng)一組織開展、統(tǒng)一法規(guī)依據(jù)、統(tǒng)一調(diào)查體系、統(tǒng)一分類標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一技術(shù)規(guī)范、統(tǒng)一數(shù)據(jù)平臺(tái)”的“六統(tǒng)一”自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)體系，采用“1+X”型調(diào)查體系，即基礎(chǔ)調(diào)查和多項(xiàng)“專業(yè)調(diào)查”結(jié)合。其中，基礎(chǔ)調(diào)查每10年開展一次，專業(yè)調(diào)查5年為一個(gè)周期，變更調(diào)查每年開展一次。對(duì)于相關(guān)企業(yè)來說，如何更好適應(yīng)國(guó)家統(tǒng)一體系，抓住周期性調(diào)查的機(jī)遇就顯得格外重要。

　　二是確權(quán)登記重點(diǎn)在“重要生態(tài)空間”，包括國(guó)家公園等各類自然保護(hù)地、重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)、濕地、大江大河等環(huán)境。

　　此次指導(dǎo)意見將“資源保護(hù)”放在了“開發(fā)利用”之前?？梢哉J(rèn)為，國(guó)家對(duì)自然資源的理解有了極大的轉(zhuǎn)向。在此背景下，確權(quán)登記的工作重點(diǎn)向生態(tài)空間發(fā)生轉(zhuǎn)移。面對(duì)這一新趨勢(shì)，企業(yè)可以加強(qiáng)生態(tài)調(diào)查及實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)方面科技和人才能力的積累。

　　三是主體登記向各級(jí)自然資源主管部門轉(zhuǎn)變。

　　此次指導(dǎo)意見，將自然資源管理當(dāng)作一項(xiàng)整體工程來推進(jìn)。而牽頭的自然資源部，需要著力改變了原來資源管理政出多頭、交叉重復(fù)的現(xiàn)象。對(duì)這一“年輕”的部門而言，所有工作的提前自然是做到“心中有數(shù)”，才能將調(diào)查、確權(quán)工作成果進(jìn)行統(tǒng)一管理，并充分發(fā)揮主體作用。這也是生態(tài)文明建設(shè)的迫切要求。