空間規(guī)劃體系一般由行政體系為組織保障，以法律體系為依據(jù)，以編制體系為核心，是國(guó)家空間治理體系的重要組成部分。19世紀(jì)以來(lái)，伴隨工業(yè)化和城市化的發(fā)展，發(fā)達(dá)國(guó)家相繼編制城市規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和空間規(guī)劃，探索形成了不同類(lèi)型的空間規(guī)劃體系。分析美國(guó)、加拿大、日本、英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、意大利、荷蘭、比利時(shí)、瑞士、奧地利、挪威、瑞典、丹麥、芬蘭、澳大利亞、新西蘭等17個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家的空間規(guī)劃編制體系的類(lèi)型和趨勢(shì)，可為我國(guó)空間規(guī)劃體系的重塑提供參考。

　　規(guī)劃編制體系類(lèi)型劃分的依據(jù)

　　規(guī)劃的層級(jí)。規(guī)劃作為政府的管理工具，按“一級(jí)政府一級(jí)事權(quán)”的基本原則，規(guī)劃層級(jí)與政府的層級(jí)一致。實(shí)際上，聯(lián)邦制國(guó)家通常是聯(lián)邦州擁有更實(shí)質(zhì)的規(guī)劃?rùn)?quán)，國(guó)家不一定編制空間規(guī)劃。一些地方自治國(guó)家并非每層政府都有規(guī)劃職能，規(guī)劃層級(jí)與政府層級(jí)不盡相同。大部分國(guó)家行政層級(jí)為3層，地理面積較大的國(guó)家有3層以上層級(jí)。國(guó)家的憲法和地方組織法規(guī)定了行政級(jí)別的設(shè)置，有時(shí)也包括有關(guān)規(guī)劃事權(quán)的規(guī)定。例外的情況是區(qū)域?qū)蛹?jí)，有時(shí)由常設(shè)的政府機(jī)構(gòu)管理，有時(shí)根據(jù)管理需要由地域相連的不同政府聯(lián)合編制和實(shí)施。

　　規(guī)劃的類(lèi)型?？臻g規(guī)劃的類(lèi)型總體上分為3種：政策/戰(zhàn)略導(dǎo)向規(guī)劃、土地利用為主的規(guī)劃、戰(zhàn)略和土地利用規(guī)劃導(dǎo)則。政策/戰(zhàn)略導(dǎo)向規(guī)劃主要包括空間規(guī)劃理念、空間規(guī)劃的政策框架等，通常確定規(guī)劃的目標(biāo)、原則，但不落實(shí)到具體土地利用地塊的布局及規(guī)劃的實(shí)施措施。土地利用為主的規(guī)劃包括土地利用規(guī)劃、地方規(guī)劃、城市規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃等，主要任務(wù)是規(guī)范土地利用活動(dòng)中人的行為，調(diào)整不同類(lèi)型土地利用的關(guān)系，以及土地利用與環(huán)境的關(guān)系。戰(zhàn)略和土地利用規(guī)劃導(dǎo)則居于上述兩種類(lèi)型之間，兼具兩種類(lèi)型的特點(diǎn)，發(fā)揮承上啟下的作用。

　　規(guī)劃的地域范圍。按規(guī)劃的地域范圍，空間規(guī)劃類(lèi)型分為全覆蓋、局部覆蓋2種類(lèi)型，以全域范圍為主。局部覆蓋的情形通常有3種：一是區(qū)域規(guī)劃，大部分的區(qū)域規(guī)劃，依據(jù)具有經(jīng)濟(jì)或文化等關(guān)系密切程度確定范圍;二是詳細(xì)規(guī)劃，主要根據(jù)土地開(kāi)發(fā)的需要范圍而編制;三是城市規(guī)劃區(qū)的總體規(guī)劃，針對(duì)具有城市發(fā)展?jié)摿Φ某鞘锌臻g進(jìn)行總體規(guī)劃。

　　規(guī)劃的縱向關(guān)系?？臻g規(guī)劃體系中的縱向關(guān)系總體上分為垂直型和平行型2種。垂直型關(guān)系又分為剛性主導(dǎo)的控制關(guān)系、彈性主導(dǎo)的指導(dǎo)關(guān)系、剛性和彈性相結(jié)合的綜合性關(guān)系3類(lèi)。這種關(guān)系的類(lèi)型主要受政治體制類(lèi)型影響，如集權(quán)主導(dǎo)的國(guó)家對(duì)應(yīng)控制性關(guān)系，而分權(quán)主導(dǎo)的國(guó)家對(duì)應(yīng)指導(dǎo)性關(guān)系。平行型中的典型代表是荷蘭，三級(jí)政府編制各自的愿景規(guī)劃和實(shí)施規(guī)劃，國(guó)家和省級(jí)政府對(duì)地方政府擁有有限的權(quán)利。

　　規(guī)劃的橫向關(guān)系。橫向關(guān)系主要指空間規(guī)劃與專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、部門(mén)規(guī)劃的關(guān)系。其中，專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃是某種類(lèi)型空間規(guī)劃主要內(nèi)容的延伸、細(xì)化或具體化，與所屬的空間規(guī)劃是所屬或包含關(guān)系。部門(mén)規(guī)劃是資源、環(huán)境、公共設(shè)施與服務(wù)、產(chǎn)業(yè)等政府部門(mén)編制的規(guī)劃，許多內(nèi)容具有空間性的安排，因此與空間規(guī)劃發(fā)生關(guān)聯(lián)。部門(mén)依據(jù)相關(guān)的部門(mén)法律編制，對(duì)空間安排提出要求，而空間規(guī)劃依據(jù)空間規(guī)劃法編制，須遵守部門(mén)的基本原則，兩者通常通過(guò)相互協(xié)商達(dá)成一致。

　　規(guī)劃編制體系的主要類(lèi)型

　　政府主導(dǎo)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的中央控制型。以日本為代表，上級(jí)規(guī)劃通過(guò)行政審批和技術(shù)指導(dǎo)對(duì)下級(jí)規(guī)劃發(fā)揮控制作用。規(guī)劃體系由三層三類(lèi)組成：“三層”是指與行政層級(jí)對(duì)應(yīng)的中央、都道府縣和市町村，“三類(lèi)”指國(guó)土規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃3種。日本空間規(guī)劃體系在2005年進(jìn)行了簡(jiǎn)化，但仍然是發(fā)達(dá)國(guó)家中最復(fù)雜的規(guī)劃體系。

　　福利市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的中央直接指導(dǎo)型。以北歐的丹麥、挪威、瑞典和芬蘭4個(gè)國(guó)家為代表，經(jīng)濟(jì)上是典型的福利資本主義國(guó)家，政體上屬于單一制國(guó)家，但地方規(guī)劃?rùn)?quán)力較大。中央政府制定國(guó)家利益要求文件或土地利用導(dǎo)則，直到地方規(guī)劃。區(qū)域規(guī)劃通常以首都城市地區(qū)為主或與落實(shí)歐盟各種區(qū)域發(fā)展基金有關(guān)。地方規(guī)劃是具有操作性的土地利用規(guī)劃。規(guī)劃體系由兩層三類(lèi)組成：“兩層”指區(qū)域和地方級(jí)，“三類(lèi)”指區(qū)域規(guī)劃、綜合規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃。

　　自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的中央間接指導(dǎo)型。依據(jù)政府的層級(jí)分為2類(lèi)，一種是以法國(guó)和意大利為代表，政府分為四層，法國(guó)中央政府制定法律框架和基礎(chǔ)設(shè)施投資、意大利中央政府制定國(guó)土開(kāi)發(fā)導(dǎo)則影響區(qū)域和地方規(guī)劃。規(guī)劃體系由三層三類(lèi)組成，其中“三層”指省級(jí)、區(qū)域、地方，“三類(lèi)”指大區(qū)(省級(jí))規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、地方規(guī)劃。另一種是以英國(guó)、澳大利亞和新西蘭為代表，英國(guó)英格蘭地區(qū)制定國(guó)家政策框架、澳大利亞聯(lián)邦政府制定環(huán)境政策、新西蘭政府制定國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)家政策陳述。規(guī)劃體系由兩層兩類(lèi)組成，“兩層”是區(qū)域和地方，“兩類(lèi)”指區(qū)域規(guī)劃(大城市區(qū)域規(guī)劃或區(qū)域聯(lián)合體)和地方規(guī)劃(城市規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、地方規(guī)劃等)。

　　自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的地方自治型。美國(guó)和加拿大的地方自治權(quán)利較大，規(guī)劃體系多元性特性明顯。規(guī)劃體系由兩層兩類(lèi)組成：“兩層”指區(qū)域聯(lián)合體和地方;“兩類(lèi)”指區(qū)域規(guī)劃和綜合規(guī)劃。土地利用管理主要依據(jù)地方綜合規(guī)劃，通過(guò)《土地用途分區(qū)條例》來(lái)依法行政。

　　混合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的央地平行型。荷蘭和比利時(shí)的平行體系在一定程度上意味著中央政府、省政府和地方政府的規(guī)劃?rùn)?quán)是平行的，各自根據(jù)自己的利益劃分，建立各自的結(jié)構(gòu)規(guī)劃和實(shí)施規(guī)劃，屬于“兩類(lèi)”;而“三層”則是指國(guó)家/區(qū)域、區(qū)域/省和地方三級(jí)政府。如：比利時(shí)的弗雷區(qū)政府負(fù)責(zé)機(jī)場(chǎng)和港口，而市政府負(fù)責(zé)商業(yè)園區(qū)。

　　社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的央地合作型。以中歐的德國(guó)、瑞士和奧地利為代表，為聯(lián)邦國(guó)家。聯(lián)邦的規(guī)劃?rùn)?quán)利較少，制定理念和戰(zhàn)略，聯(lián)邦州制定具體框架，上下級(jí)規(guī)劃協(xié)調(diào)以對(duì)流為原則，上級(jí)對(duì)下級(jí)規(guī)劃兼具控制和指導(dǎo)的功能。規(guī)劃體系由四層三類(lèi)組成：“四層”指聯(lián)邦、聯(lián)邦州、區(qū)域和地方，“三類(lèi)”指空間規(guī)劃/發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、土地利用規(guī)劃3種。

　　規(guī)劃編制體系變化的主要趨勢(shì)

　　成熟社會(huì)的規(guī)劃體系形態(tài)簡(jiǎn)約化和局部精細(xì)化。伴隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，發(fā)達(dá)國(guó)家城市化水平基本達(dá)到80%以上，國(guó)土空間發(fā)展框架基本固定，規(guī)劃體系從全面規(guī)范走向簡(jiǎn)約靈活。如：日本戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時(shí)期建立國(guó)家、區(qū)域、都道府縣、市町村4個(gè)層級(jí)的空間規(guī)劃體系，發(fā)揮了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的時(shí)代作用。20世紀(jì)90年代進(jìn)入后現(xiàn)代化時(shí)期，原有的四級(jí)國(guó)土規(guī)劃體系簡(jiǎn)化為全國(guó)和區(qū)域兩個(gè)層級(jí)，共同構(gòu)成國(guó)家空間戰(zhàn)略的組成部分，從而使“網(wǎng)絡(luò)型”的規(guī)劃體系類(lèi)型趨向“垂直型”。同時(shí)，伴隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)向成熟社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展以及全球化趨勢(shì)，人們對(duì)空間的需求也發(fā)生變化，產(chǎn)生新的空間規(guī)劃類(lèi)型。如：日本為保護(hù)城市景觀(guān)和土地景觀(guān)而編制市鎮(zhèn)景觀(guān)規(guī)劃，德國(guó)也編制地方景觀(guān)規(guī)劃和綠色結(jié)構(gòu)規(guī)劃。

　　高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃類(lèi)型的“軟”化或區(qū)域化。區(qū)域規(guī)劃不同于國(guó)家規(guī)劃和地方規(guī)劃，其規(guī)劃范圍不是“硬性”的行政單元，而是“軟性”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展單元或社會(huì)文化單元。發(fā)達(dá)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)全球化的高質(zhì)量發(fā)展階段，地域空間的關(guān)聯(lián)超越行政邊界，形成“無(wú)形”的經(jīng)濟(jì)空間或社會(huì)文化空間，需要編制新的規(guī)劃適應(yīng)這種“軟性”空間關(guān)系的需求。如：法國(guó)在不同市鎮(zhèn)聯(lián)合形成的大城市尺度上編制區(qū)域性的國(guó)土凝聚方案，為城市集群發(fā)展提供統(tǒng)一協(xié)調(diào)的戰(zhàn)略安排。

　　規(guī)劃層級(jí)的地方化或社區(qū)化?？臻g規(guī)劃體系形成以來(lái)，傳統(tǒng)的上下層規(guī)劃之間的關(guān)系主要是垂直傳導(dǎo)方式，即上層規(guī)劃在不同程度上控制或指導(dǎo)下層規(guī)劃。20世紀(jì)90年代的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，帶來(lái)了分權(quán)化浪潮。尤其是中央主導(dǎo)或指導(dǎo)型空間規(guī)劃體系的國(guó)家，如日本、法國(guó)、意大利、英國(guó)等，都相繼修改地方組織法，旨在將“央地”關(guān)系從“上下、主從”向相對(duì)“對(duì)等、協(xié)力”方向轉(zhuǎn)變。這種地方分權(quán)化的發(fā)展，產(chǎn)生了至少2種新的類(lèi)型：一種是上下層規(guī)劃有一定程度的平行關(guān)系，如荷蘭和比利時(shí);另一種是跨層傳導(dǎo)，即只要不違反最上層的規(guī)劃，下層規(guī)劃可以突破相鄰上層規(guī)劃，編制獨(dú)立的規(guī)劃。如：英國(guó)英格蘭地區(qū)在地方規(guī)劃的基礎(chǔ)上，由地方政府指定的鄰里協(xié)會(huì)編制鄰里規(guī)劃，在符合國(guó)家空間發(fā)展框架條件下，獲得地方規(guī)劃之外新的開(kāi)發(fā)可能性。

　　多元公共管理模式下的協(xié)調(diào)方式多樣化。規(guī)劃體系內(nèi)部類(lèi)型之間以及與空間規(guī)劃外部規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，在指導(dǎo)型或地方自治型等分權(quán)體系下更為重要?？v向協(xié)調(diào)主要通過(guò)審批、監(jiān)督、技術(shù)要求和指導(dǎo)、公共項(xiàng)目投資、規(guī)劃咨詢(xún)等方式;橫向協(xié)調(diào)主要通過(guò)規(guī)劃過(guò)程的咨詢(xún)環(huán)節(jié)來(lái)實(shí)現(xiàn)，類(lèi)似空間規(guī)劃編制時(shí)的公眾參與。受公共管理模式影響，各國(guó)規(guī)劃體系中的協(xié)調(diào)方式有所不同。如：聯(lián)邦德國(guó)在聯(lián)邦層面通過(guò)空間規(guī)劃委員協(xié)調(diào)不同州及相關(guān)部門(mén)的政策，通過(guò)必要的區(qū)域規(guī)劃程序協(xié)調(diào)對(duì)空間具有重要影響的項(xiàng)目;奧地利成立專(zhuān)門(mén)的空間規(guī)劃協(xié)會(huì)，編制為期10年的奧地利空間發(fā)展理念，協(xié)調(diào)聯(lián)邦、州和地方的規(guī)劃政策，發(fā)布3年一次的空間發(fā)展監(jiān)測(cè)報(bào)告，并安排歐盟資金的分配事項(xiàng)。

　　啟示和建議

　　空間規(guī)劃體系應(yīng)與政治、經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)。 政治體制類(lèi)型決定了規(guī)劃的管控方式。單一制國(guó)家空間規(guī)劃體系有較多的控制性，而聯(lián)邦國(guó)家有較多的指導(dǎo)性。 經(jīng)濟(jì)體制類(lèi)型影響規(guī)劃編制體系以及規(guī)劃內(nèi)容。政府主導(dǎo)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，規(guī)劃之間關(guān)系密切，具備強(qiáng)干預(yù)性。社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家聯(lián)邦層面的規(guī)劃比較宏觀(guān)，底層的規(guī)劃比較具體，屬適度干預(yù)型。自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，不編制國(guó)家空間規(guī)劃，有一些問(wèn)題導(dǎo)向型的州級(jí)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃，其地方土地用途管制分區(qū)具有法律效率，屬于地方自治型。我國(guó)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，空間規(guī)劃體系應(yīng)與行政組織體系相適應(yīng)，應(yīng)具有從國(guó)家、區(qū)域到地方的控制性特點(diǎn)，并體現(xiàn)出上下結(jié)合的系統(tǒng)性。

　　空間規(guī)劃體系的變化應(yīng)源于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。“二戰(zhàn)”后，西歐和東亞的重建為中央政府統(tǒng)籌社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間安排提出要求，由中央、地區(qū)和地方構(gòu)成基本的空間規(guī)劃體系，在戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)恢復(fù)與發(fā)展中發(fā)揮重要作用。20世紀(jì)90年代的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)對(duì)規(guī)劃體系產(chǎn)生影響，但歐盟的成立以及《歐盟空間展望》的頒布帶來(lái)了歐洲空間規(guī)劃體系的歐盟化時(shí)期，區(qū)域規(guī)劃得到加強(qiáng)。21世紀(jì)以來(lái)，全球經(jīng)濟(jì)一體化、環(huán)境變化和信息技術(shù)的發(fā)展，再次推動(dòng)各國(guó)政府從管理走向治理，進(jìn)入了規(guī)劃體系的全球化時(shí)期。伴隨我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)更加關(guān)注國(guó)土空間保護(hù)和空間資源管控、限制地方開(kāi)發(fā)沖動(dòng)，推動(dòng)城市實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)從做大增量轉(zhuǎn)向優(yōu)化存量、約束邊界、提升質(zhì)量，更突出綠色、循環(huán)和低碳，推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式等的轉(zhuǎn)變。

　　行政體制改革為規(guī)劃體系的變化提供了保障。發(fā)達(dá)國(guó)家政府職能的市場(chǎng)化、公共服務(wù)的社會(huì)化、行政權(quán)力的分散化和政府機(jī)構(gòu)的整合化成為規(guī)劃體系變化的基礎(chǔ)。“二戰(zhàn)”以后一些國(guó)家為便于統(tǒng)一管理而減少地方政府?dāng)?shù)量，還有的國(guó)家在不合并市鎮(zhèn)村的情況下編制聯(lián)合規(guī)劃實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理，體現(xiàn)了規(guī)劃體系“大分散、小集中”的特點(diǎn)。2018年自然資源部國(guó)土空間規(guī)劃局的成立，標(biāo)志著我國(guó)空間規(guī)劃進(jìn)入一個(gè)嶄新的時(shí)代。以“多規(guī)合一”試點(diǎn)為基礎(chǔ)，以繼承和發(fā)展為原則，創(chuàng)新性地重塑多級(jí)多類(lèi)的國(guó)家空間規(guī)劃編制體系，已成為新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃的重要任務(wù)。

　　空間規(guī)劃體系應(yīng)兼顧系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和動(dòng)態(tài)性。不同類(lèi)型的規(guī)劃體系具有一定時(shí)空共性。一是系統(tǒng)性，指空間規(guī)劃的行政體系、法規(guī)體系和編制體系相互促進(jìn)也相互制約。每一次空間規(guī)劃問(wèn)題都會(huì)帶來(lái)法規(guī)體系的變化，導(dǎo)致行政體系的改革，形成編制體系的更替。二是協(xié)調(diào)性，指空間規(guī)劃體系的核心是建立一種協(xié)調(diào)機(jī)制，橫向上統(tǒng)籌空間規(guī)劃和部門(mén)規(guī)劃的關(guān)系，縱向上協(xié)調(diào)國(guó)家規(guī)劃和地方規(guī)劃的關(guān)系。三是非線(xiàn)性動(dòng)態(tài)性，指空間規(guī)劃體系一直伴隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)以及政治體系的變化而變化，是具有非線(xiàn)性的周期性和波動(dòng)性特征。我國(guó)空間規(guī)劃編制體系以五級(jí)行政組織體系為基礎(chǔ)，應(yīng)在縱向上構(gòu)建國(guó)家指導(dǎo)性、區(qū)域協(xié)調(diào)性、地方實(shí)施性等不同層級(jí)的規(guī)劃類(lèi)型，在橫向上構(gòu)建不同精度的規(guī)劃類(lèi)型。同時(shí)，與非空間性的規(guī)劃相互銜接，共同構(gòu)成具有我國(guó)特色的國(guó)家規(guī)劃體系。

　　中國(guó)國(guó)土勘測(cè)規(guī)劃院 蔡玉梅 張建平 蘇東襲