1月9日，自然資源部在《關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見》新聞發(fā)布會上表示，我國將向符合條件的內外資企業(yè)全面放開油氣勘查開采市場。

       長期以來，中國油氣行業(yè)形成了上下游一體化的國家公司經營模式。在上游領域，國內具有探礦權和采礦權資質的企業(yè)只有中石油、中石化、中海油和延長石油。

       以往國內油氣體制改革總體以下游放開為主，包括煉油產業(yè)開放，對外貿易逐漸放松管制，以及成品油批發(fā)、倉儲和零售等業(yè)務的開放。由于油氣上游涉及國家油氣資源和礦業(yè)權，與能源安全密切相關，相關部門一直持謹慎態(tài)度。

       2017年我國成為世界最大原油進口國，2018年又成為世界上最大的天然氣進口國，石油天然氣對外依存度逐年上升，如何保證國家能源安全已經迫在眉睫。

       為此，在石油系統(tǒng)內部，在嘗試礦權內部流轉。國內的石油在東、西部地區(qū)儲量存在明顯差異，西部石油儲量大、地域廣、勘探程度低，而東部地區(qū)后備資源不足，但技術力量雄厚，流轉之后正好可以形成東西互補。

       2017年，在中石油的勘探區(qū)塊中，分別有鄂爾多斯、四川、柴達木三大盆地及部分外圍盆地共16個探、采礦權區(qū)塊從長慶油田、青海油田、西南油田等公司流轉到大慶油田、遼河油田、華北油田以及玉門油田。

       從生產的角度看，國內的勘探開發(fā)面臨著老區(qū)塊挖潛難度越來越大，新項目（非常規(guī)、稠油、深海）開發(fā)的技術難度增大的問題。目前，國內的少數幾家國有企業(yè)享有油氣勘探開發(fā)權，市場競爭主體少，容易造成競爭不足，開發(fā)效率低，成本高等問題。

       積極鼓勵民資、外資進入開發(fā)領域，目的是為了是中國能源擺脫對外依賴的現狀，但是從現實情況看，對內外資開放油氣勘探開采業(yè)務能成為“一劑強心針”？

       “油老板”會回來嗎？

       1994年，中石油曾與陜西省政府簽訂了一份石油開采協議，從中石油長慶油田分出1080平方公里的礦區(qū)給地方，隨后，地方政府又引入了民營資本，從而誕生了中國最早的一批“油老板”。2003年，延安、榆林兩市有償回收了私人投資油井的“經營權、管理權、收益權”，從而終結了“油老板”時代。

       如今的情況是，國內能源巨頭已掌握了質量和開采效益最高的上游片區(qū)，其他潛在的非常規(guī)油氣資源開采則面臨更復雜的地質條件限制。

       新疆在2015、2017年舉行了兩輪常規(guī)油氣區(qū)塊的公開招標出讓，其面向的是非國有石油公司。這兩輪公開招標的區(qū)塊除柯坪北外，都是“三桶油”退出的區(qū)塊。業(yè)內人士認為，這些公開出讓的區(qū)塊多不為“三桶油”看重，在目前的經濟技術條件下開采價值不太高，所以才拿出來招標。

       心甘情愿的退出高效益油氣片區(qū)誰都不愿意，況且體制內企業(yè)還曾為了礦權“動武”。2017年，延長石油曾經與中石油長慶油田為了礦權而發(fā)生“武斗”，當時延長石油在榆林地區(qū)境內進行油氣勘查、開采作業(yè)，并取得了政府相關文件以及用地手續(xù)。在作業(yè)過程中，長慶油田出面阻擋，雙方發(fā)生沖突。由此推測，民企順利進入油氣勘探開采業(yè)務難度可想而知。

       放開油氣資源探礦權與采礦權，也并不是有意愿的企業(yè)都能參與，而是設定了一定門檻。比如要求取得油氣礦業(yè)權資格，在中華人民共和國境內注冊資產不低于3億元，僅3億元凈資產這一條就將很多民營企業(yè)拒之門外。

       目前，全國已登記的油氣資源勘探開發(fā)區(qū)中，約95%以上由“三桶油”控制，民企獲得探礦權寥寥無幾。如果在未探明的區(qū)域勘探或開采，民企或缺乏實力。

       對外資吸引力有多少？

       對于此前長期由“三桶油”和延長石油壟斷的上游勘探開發(fā)領域，即使像BP、殼牌、雪佛龍等國際巨頭來中國勘探開采，前提必須是和“三桶油”合作。不過，這條規(guī)定在《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2019版本）》被刪除，外資在國內勘探開采油氣資源不再有任何限制。

       過去幾年，油氣領域每一次對外開放，相關外資企業(yè)都反應迅速。2018年7月，我國取消外資加油站超過30家需要中方控股的限制。政策出臺后，殼牌中國隨即宣布，計劃于2025年在華加油站從1300座擴大到3500座。BP宣布計劃用5年時間，從740座加油站新增至1000座。

       如今，外資企業(yè)進入油氣上游業(yè)務的限制取消了，但現實情況卻是像前面所說的一樣，大部分好的油氣區(qū)塊都已經被“三桶油”握在手中，其他企業(yè)想要獲得此類區(qū)塊的探礦權，就需要“三桶油”退出，多年來，這都是一塊難啃的硬骨頭。

       國內曾舉行過頁巖氣礦權公開招標，允許國有石油公司之外的外企進入上游勘探，聯合勘探開發(fā)。但如今效果并不理想。三大石油公司也陷入“進退兩難”境地，外界詬病其對外招標的大多為低品位油田區(qū)塊，但如果拿開發(fā)較好的區(qū)塊到市場上，則有國有資產流失之嫌。

       2016年，國際能源巨頭殼牌、康菲石油等先后退出了四川頁巖氣區(qū)塊合作，退出的原因是認為四川頁巖氣項目暫時看不到大規(guī)模開發(fā)前景。殼牌集團一體化及新能源業(yè)務總裁魏思樂表示，殼牌在四川的三個頁巖氣項目中投資規(guī)模超過20億美元。但殼牌的評價結果認為，這三個項目的地質條件無法進行大規(guī)模開發(fā)。

       雖然根據美國能源信息署（EIA）數據，中國頁巖氣儲量高達36.1萬億立方米以上，高居全球第一，而實際上這部分頁巖氣能夠被勘探開采的非常有限。中國的地質條件復雜，導致開發(fā)成本高。

       殼牌、康菲石油退出僅是其中一例，由于國內地質結構條件導致的開發(fā)難度較高，曾與中國開展頁巖氣田聯合研究或勘探開發(fā)的埃尼石油、BP等國際石油公司也悉數退出中國頁巖氣領域。

       各國礦權管理制度各有不同

       在美國，對于進入油氣工業(yè)的主體沒有身份限制，但從其實際運行情況來看，美國國內仍然是實力雄厚的大公司擁有礦權為主，例如?？松梨凇⒀┓瘕埖?。

       在油氣開發(fā)和其礦產開采活動出現前，美國的地下礦產通常與地表土地歸屬于同一所有者。經過多年的租賃、轉賣、遺贈后，地表土地和地下礦產可能剝離，地表土地和地下礦產所有者可以是同一人或多人，甚至也可能將地下礦產按照深度劃分，規(guī)定各層位的礦產屬于不同所有者。

       美國是典型的租讓制國家，礦權所有者（聯邦政府、州政府、私人或私有機構）通過拍賣、招標、談判，把待勘探開發(fā)的油氣區(qū)塊租讓給油氣公司，后者在支付簽字費、租金、權利金等費用后，就擁有了在一定期限內區(qū)塊的專營權。

       根據 2000 年美國海洋資源委員會統(tǒng)計，聯邦政府管理的土地面積達 278 x 10 4km2 ，州政府約為80 ×104 km2，其余土地面積為私有。私有土地占全國土地面積的比重為65.29％，以私有礦權為主體 ，是美國礦權制度與大多數資源國礦權制度最大的差異所在。

       像美國這樣的市場經濟發(fā)達的國家，把發(fā)展油氣礦業(yè)視為繁榮經濟的手段。而像俄羅斯則把油氣資源作為實現國家戰(zhàn)略的手段，后者與前者相比，在礦權管理制度方面肯定存在差異。

       俄羅斯的礦業(yè)管理制度經歷了從蘇聯解體前的國家統(tǒng)一管理控制，到解體后的私有化，再到普京上臺后的國有化轉變。

       1992~2000年，俄羅斯在能源工業(yè)領域推行私有化，結果是大量資源被外國公司控制，資源浪費嚴重。普京首次當選總統(tǒng)后，俄羅斯不斷加強對國內能源工業(yè)特別是石油資產的控制，謀求能源工業(yè)對俄羅斯整體經濟發(fā)展的拉動。目前，俄羅斯已有效控制了其國內油氣公司。

       當然發(fā)達國家之間的礦權管理也是有區(qū)別的，像美國與加拿大這兩個國家，不同之處表現在于政府、州（?。┘皞€人對資源的控制程度和聯邦政府礦權管理職責。與美國相比，加拿大的油氣資源更多地被省政府控制，聯邦政府的職責更側重于控制國內省間貿易和國際貿易，征收所得稅，協調利益主體之間的關系。

       結束語

       從各國經驗來看，各國礦權管理也并非一成不變。目前，國內為提高油氣自給自足能力，提高市場競爭，調整政策允許民資、外資進入勘探開采領域，解除以往的嚴格限制。但是是否能想預想的一樣，使油氣上游業(yè)務充分活躍起來，還是問號。“三桶油”已經占據了絕大部分好的片區(qū)，其他企業(yè)看不到目之所及的效益，可能只會在原地徘徊。