國(guó)內(nèi)規(guī)模最大、最復(fù)雜的單體地下空間工程——南京江北新區(qū)地下空間項(xiàng)目迎來(lái)突破性進(jìn)展，項(xiàng)目一期1段A區(qū)的結(jié)構(gòu)頂板即將完成施工，意味著該項(xiàng)目首次有建筑“浮出地面”。

《中國(guó)城市地下空間發(fā)展藍(lán)皮書（2019）》顯示，我省地下空間綜合開發(fā)排名全國(guó)第一，南京地下空間綜合開發(fā)排名全國(guó)第一。為了化解城市承載力不足、空間緊缺等問題，我省將城市部分功能引入地下，實(shí)現(xiàn)城市由二維向三維生長(zhǎng)。但是，記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，地下空間的開發(fā)利用在勘探、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理等方面仍有不少難題待解。

要給地下空間“做體檢”

不論是地下商業(yè)街、地下停車場(chǎng)，還是地下綜合管廊，地下開發(fā)都要“先深后淺”。“如果做一段沒想好，那就成了‘地下長(zhǎng)城’，要拆除地下工程，成本太高。”江蘇省地下空間學(xué)會(huì)理事長(zhǎng)、江蘇省城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院總工程師黃富民表示，這就需要通過對(duì)地下空間進(jìn)行資源調(diào)查，合理安排功能，規(guī)劃合理的位置和面積。

全國(guó)第三次土地利用調(diào)查，僅對(duì)地面上的使用適宜性和環(huán)境容量進(jìn)行“雙評(píng)價(jià)”，而對(duì)地下并沒有做同等深度調(diào)查。地下空間利用現(xiàn)狀如何？未開發(fā)的地質(zhì)條件如何？水文條件又如何？黃富民擔(dān)憂地表示，“只有把地下情況摸清楚，才不至于在地下空間開發(fā)利用時(shí)‘盲人摸象’。”

“各地自然資源部門要結(jié)合規(guī)劃編制、用地管理、工程建設(shè)、監(jiān)測(cè)監(jiān)管等需要，有序開展地下空間開發(fā)利用狀況調(diào)查，查清現(xiàn)有地下建（構(gòu)）筑物位置、范圍、用途、權(quán)屬、建造時(shí)間等基本信息。”《省政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)城市地下空間開發(fā)利用的指導(dǎo)意見》（下稱《意見》）日前出臺(tái)，提出要加強(qiáng)城市地質(zhì)調(diào)查，查明城市地下資源和地質(zhì)環(huán)境基本情況，加強(qiáng)地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防控，健全地質(zhì)資料統(tǒng)一匯交和管理制度，為地下空間規(guī)劃、建設(shè)和管理提供決策依據(jù)。

“目前，南京地下管線的普查基本結(jié)束，在全國(guó)領(lǐng)先，同時(shí)南京也在和人防共同做地下空間普查建庫(kù)。”南京市規(guī)劃和自然資源局詳規(guī)處處長(zhǎng)蘇玲介紹，為了保障地下空間建設(shè)的安全性，南京也正著手做地質(zhì)調(diào)查，在過去包含地下室、地下管網(wǎng)等人工地下空間數(shù)據(jù)庫(kù)的基礎(chǔ)上，增加地質(zhì)數(shù)據(jù)，最終建成一個(gè)完整的地下空間數(shù)據(jù)庫(kù)。

地下空間也要有“身份證”

民法典明確“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立”，但地下空間權(quán)屬尚未給出明確規(guī)定。目前，不少平時(shí)作為車庫(kù)使用的人防工程多未確權(quán)發(fā)證，由此造成一個(gè)問題，就是地下車庫(kù)的權(quán)屬到底是屬于開發(fā)商，還是屬于業(yè)主集體共有，據(jù)此引起的法律糾紛不斷。同樣，投資建設(shè)地下設(shè)施后拿不到產(chǎn)權(quán)證，造成投資者無(wú)法辦理轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押等，制約地下空間開發(fā)積極性。

江蘇在地下空間確權(quán)方面啟動(dòng)較早。“南京建設(shè)用地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓都是包含地上空間使用權(quán)、地表使用權(quán)及地下空間使用權(quán)三部分，除非單獨(dú)說(shuō)明某一層使用權(quán)不在出讓、轉(zhuǎn)讓范圍之列。”南京市規(guī)劃和自然資源局開發(fā)利用處處長(zhǎng)馬剛介紹，除了少部分利用道路、綠地、廣場(chǎng)下方地下空間進(jìn)行獨(dú)立建設(shè)，南京絕大部分都是結(jié)建地下空間。“如2006年建造的金陵中學(xué)地下停車場(chǎng)，地面上是綠地，就屬于單建地下空間。”截至目前，南京地下空間單獨(dú)出讓及協(xié)議出讓共計(jì)28宗，用地面積15.4公頃，出讓金額2.1億元。

為健全城市地下空間權(quán)屬管理，《意見》明確，地下空間所涉建設(shè)用地使用權(quán)、建筑物所有權(quán)、地役權(quán)、抵押權(quán)以及其他不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利可依法辦理不動(dòng)產(chǎn)登記。“《意見》出臺(tái)后，未來(lái)在土地出讓時(shí)，就要明確地上地下的規(guī)劃方案。符合規(guī)劃的土地，可以和地上一樣確權(quán)，拿到不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證，可以抵押、融資。”省自然資源廳國(guó)土空間規(guī)劃局副局長(zhǎng)王興海表示，“這樣一來(lái)，就把過去很模糊的空間變成一種資產(chǎn)，然后確權(quán)，讓其有成為資本的可能性。”

此外，部分人防工程也通過申請(qǐng)平時(shí)功能兼容臨時(shí)商業(yè)設(shè)施，成功辦理劃撥用地手續(xù)。南京市南湖第一中學(xué)操場(chǎng)下方的南湖體育場(chǎng)地下停車場(chǎng)，總建筑面積約2.2萬(wàn)平方米，規(guī)劃用途為配建停車場(chǎng)庫(kù)及人防建筑等功能。去年7月，其中4700平方米地下人防管理用房獲批調(diào)整為商業(yè)用途。

地上地下需“同頻共振”

南京市規(guī)劃和自然資源局8月初發(fā)布公示，新街口金鷹中心A、B座地下一層將進(jìn)行連通，并于A座附近新增地下過街通道，從而實(shí)現(xiàn)商業(yè)區(qū)與城市公共地下通道的貫通。這意味著，新街口地下空間將進(jìn)一步向西擴(kuò)容。

“中華第一商圈”新街口，地上車水馬龍、高樓林立，“地下城”更是規(guī)模龐大。以“大轉(zhuǎn)盤”為軸心，新街口地鐵站的24個(gè)出入口成為連通地面和地下的紐帶，從最南邊的中央商場(chǎng)步行至最北邊的艾尚天地，不超過10分鐘。與地面商業(yè)形態(tài)相匹配，新街口地下空間也早已超越通行的功能范圍，形成別具特色的地下商業(yè)街。走在地下通道，兩旁各色商鋪門店應(yīng)有盡有，仿佛成為地面商業(yè)街的“倒影”。

相較于日客流量超過78萬(wàn)的新街口，2006年起就要打造“南京最繁華地下商業(yè)街”的湖南路則落寞了許多。湖南路地下商業(yè)街2015年4月動(dòng)工，可隨著工期一拖再拖，竣工遙遙無(wú)期，一度被傳“爛尾”。如今走在湖南路街頭，小店零落、人氣慘淡，再也沒有昔日“南京第二商圈”的蹤跡。

“地上建筑與地下開發(fā)應(yīng)形成良性互動(dòng)，才能讓地下空間真正成為城市的有機(jī)部分。”黃富民表示，不少地下空間開發(fā)的失敗，多半是因?yàn)樵谝?guī)劃時(shí)沒有結(jié)合地面建筑特點(diǎn)，打造有亮點(diǎn)、有節(jié)點(diǎn)的地下空間。“比如，南京科舉博物館，就將地面遺址與地下館體完美結(jié)合，既保留江南貢院的原汁原味，又匠心獨(dú)具地采取下沉式設(shè)計(jì)，讓游客遠(yuǎn)離喧囂，仿佛穿越到科考現(xiàn)場(chǎng)。”

除了規(guī)劃層面，地上地下建設(shè)的不同步，同樣也是地下空間開發(fā)利用的一大難點(diǎn)。蘇玲舉例說(shuō)，“地鐵建設(shè)只能劃撥地鐵本體的用地，周圍‘邊角料’不在整體規(guī)劃當(dāng)中，導(dǎo)致無(wú)法同時(shí)拆同時(shí)建，從而使地上地下功能無(wú)法統(tǒng)一。”