一般人眼中，所謂的城市規(guī)劃師，基本是指編制城市空間規(guī)劃的專業(yè)人員。例如城市的總規(guī)、落實(shí)到城市建設(shè)具體操作層面的詳規(guī)等。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，城市建設(shè)就是城市發(fā)展的主軸，而負(fù)責(zé)編制建設(shè)規(guī)劃的專業(yè)規(guī)劃人員，則普遍被認(rèn)定為城市規(guī)劃師。

隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)走向主導(dǎo)，隨著人們對(duì)環(huán)境、生態(tài)和國(guó)土資源保護(hù)等認(rèn)識(shí)的加深，等等，城市規(guī)劃也涉及到更多方面的內(nèi)容。而且，人們對(duì)城市的傳統(tǒng)認(rèn)知，也從主城區(qū)一直延伸到城市所管轄的區(qū)域，包括下轄的小城市、建制鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村。

因此，傳統(tǒng)習(xí)慣從建設(shè)層面上認(rèn)識(shí)城市規(guī)劃，已經(jīng)越來(lái)越受到更多因素的制約，例如經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、市場(chǎng)要素、生態(tài)和環(huán)境，以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)等更多的內(nèi)容必須要融入到城市規(guī)劃中。因此也對(duì)傳統(tǒng)規(guī)劃編制體系提出了挑戰(zhàn)。

為何規(guī)劃會(huì)各自為政

在現(xiàn)實(shí)中，城市管理包括更大范圍的區(qū)域管理，由于不同領(lǐng)域的城市管理由相應(yīng)部門(mén)負(fù)責(zé)，要求在規(guī)劃和戰(zhàn)略的統(tǒng)籌下科學(xué)的進(jìn)行部門(mén)管理。因此，各個(gè)部門(mén)都編制了自己工作范圍內(nèi)的規(guī)劃。

例如，發(fā)改委要編制經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，雖然是每5年編制一次，但是由于事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全局，也關(guān)系到國(guó)家和地區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略，要求各地各部門(mén)都要參與到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的編制過(guò)程中。而原來(lái)的國(guó)土資源部門(mén)則要編制國(guó)土空間規(guī)劃，重點(diǎn)在于如何合理開(kāi)發(fā)國(guó)土資源，同時(shí)還要強(qiáng)化對(duì)耕地資源的保護(hù)。而生態(tài)和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃則要求，城市在發(fā)展和建設(shè)過(guò)程中符合生態(tài)和環(huán)境保護(hù)的基本原則，防止出現(xiàn)生態(tài)破壞，影響到環(huán)境安全等。雖然城市規(guī)劃里應(yīng)該包括交通規(guī)劃，因?yàn)榉謱俨煌某鞘泄芾聿块T(mén)，交通規(guī)劃的編制還有其相對(duì)的獨(dú)立性。

另外，還有國(guó)家層面的主體功能區(qū)規(guī)劃，更有涵蓋大范圍的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，例如京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃、粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃、長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃等。

如此多的規(guī)劃，都有編制它們的規(guī)劃師。所有規(guī)劃都要相互銜接，同時(shí)又各自獨(dú)立。所謂獨(dú)立，既涉及到規(guī)劃獨(dú)特的專業(yè)性，又關(guān)系到不同部門(mén)的權(quán)力分配，含有大量的部門(mén)利益。

這樣一來(lái)，不同規(guī)劃往往各自為政。例如，國(guó)家層面的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，落實(shí)到各級(jí)地方政府往往是照貓畫(huà)虎，基本按照國(guó)家規(guī)劃的思路復(fù)制，具體到一個(gè)城市來(lái)說(shuō)，雖然有自己發(fā)展的獨(dú)特性，但還是要符合國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，復(fù)制上級(jí)編制的規(guī)劃是無(wú)奈之舉。這樣的規(guī)劃在指導(dǎo)城市發(fā)展具體路徑方面，往往很難有現(xiàn)實(shí)操作價(jià)值。

城市建設(shè)的總體規(guī)劃，更多偏重于城市的開(kāi)發(fā)和發(fā)展，還要符合城市管理者的政績(jī)要求。城市政府的利益基本貫徹于城市總體規(guī)劃思路中，可以說(shuō)是地方政府最看重的規(guī)劃，但往往受短期利益和專業(yè)局限性所制約。雖然城市總體規(guī)劃在城市建設(shè)中發(fā)揮了巨大的作用，但也是近些年各級(jí)城市粗放型發(fā)展的主要原因之一。

土地利用總體規(guī)劃是一個(gè)約束性較強(qiáng)的規(guī)劃，其與城市總體建設(shè)規(guī)劃往往背道而馳。一個(gè)是約束性規(guī)劃，一個(gè)是開(kāi)發(fā)性規(guī)劃，怎樣融合到一起，一直是城市規(guī)劃師頭疼的問(wèn)題。解決方案則是通過(guò)行政調(diào)配資源，把下級(jí)城市的土地利用規(guī)劃縮編，確保上級(jí)城市的用地，導(dǎo)致了城市之間因等級(jí)關(guān)系出現(xiàn)了用地不平衡，進(jìn)而導(dǎo)致發(fā)展機(jī)會(huì)的不均衡。

生態(tài)環(huán)境規(guī)劃雖然已經(jīng)受到了重視，但是長(zhǎng)期以來(lái)在具體的開(kāi)發(fā)和建設(shè)中往往被忽略，近些年由于中央政府強(qiáng)化了生態(tài)和環(huán)境約束，使其重要性大大增加，成為城市發(fā)展和建設(shè)新的約束性規(guī)劃。而交通規(guī)劃雖然是城市總體規(guī)劃的附屬性規(guī)劃，隨著我們對(duì)城市交通理解的加深，其重要性也在提升。例如高鐵新城建設(shè)中的誤區(qū)，還有城市的路網(wǎng)密度和寬度，對(duì)城市資源和城市發(fā)展的影響，以及原有過(guò)于粗放型的交通格局造成的資源浪費(fèi)和閑置的結(jié)局，特別是對(duì)城市產(chǎn)業(yè)和人口密度的負(fù)面影響，也已經(jīng)被一些地方政府所認(rèn)識(shí)，開(kāi)始注重提升交通規(guī)劃在城市總體規(guī)劃中的作用。

實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”須改變規(guī)劃觀念

在城市規(guī)劃中提出“多規(guī)合一”，是城市發(fā)展進(jìn)程中矯正規(guī)劃編制各自為政，轉(zhuǎn)變城市短期利益導(dǎo)致各種負(fù)面效果的重要舉措之一，也來(lái)源于一些城市根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，率先在規(guī)劃編制部門(mén)與其他有關(guān)部門(mén)進(jìn)行綜合性整合的重要嘗試。

可以說(shuō)，這些城市的規(guī)劃編制整合在實(shí)踐中取得了明顯的效果，至少各自為政、各自約束以及部門(mén)打架的現(xiàn)象大大減少了，有利于城市管理者不再因?yàn)橐?guī)劃的問(wèn)題，花費(fèi)大量的時(shí)間協(xié)調(diào)各相關(guān)部門(mén)。

在中央層面上，“多規(guī)合一”也開(kāi)始從重視建設(shè)為主，更多轉(zhuǎn)向從國(guó)土空間資源配置入手，強(qiáng)調(diào)各規(guī)劃的編制要有利于提高資源利用效率，防止粗放型的發(fā)展模式，帶來(lái)資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，不給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)重大損失。

其實(shí)我們看待規(guī)劃的時(shí)候，要區(qū)分兩類問(wèn)題。

一類是如何認(rèn)識(shí)城市？也就是說(shuō)我們面對(duì)的是城市問(wèn)題，還是城市規(guī)劃問(wèn)題？如果這個(gè)問(wèn)題沒(méi)有解決，而僅僅把規(guī)劃簡(jiǎn)單地作為部門(mén)的調(diào)整，根子還是沒(méi)有發(fā)生變化。

另一類是城市規(guī)劃是區(qū)域問(wèn)題？還是城市主城區(qū)的問(wèn)題？如果我們不了解中國(guó)的城市管理體制，那很可能會(huì)把兩類問(wèn)題混為一談。

更重要的是，在市場(chǎng)越來(lái)越起到主導(dǎo)作用的同時(shí)，城市規(guī)劃仍然維持著政府主導(dǎo)的思維模式，仍然受到政府主官的政績(jī)思維的約束，或者是停留在政府主官個(gè)人認(rèn)知的前提下。

在這種情況下，機(jī)構(gòu)整合等任何形式的變化并不能根本解決問(wèn)題，所謂的“多規(guī)合一”還是會(huì)在一個(gè)部門(mén)下的各個(gè)分屬機(jī)構(gòu)內(nèi)打架。政府主官的任何不切實(shí)際的美好想象，都會(huì)變成規(guī)劃圖紙進(jìn)入現(xiàn)實(shí)操作路徑。從另一個(gè)角度來(lái)說(shuō)，無(wú)論具體規(guī)劃編制部門(mén)原來(lái)在哪個(gè)部門(mén)管理之下，直接面對(duì)的還是規(guī)劃收益。當(dāng)收益大于公益的時(shí)候，利益的誘導(dǎo)還是會(huì)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)，在實(shí)現(xiàn)了機(jī)構(gòu)整合之后，傳統(tǒng)規(guī)劃內(nèi)容還是不會(huì)發(fā)生本質(zhì)變化。

正是因?yàn)槿绱耍撌翘岢鋈绾胃倪M(jìn)規(guī)劃體系和規(guī)劃觀念的時(shí)候了。

首先，要考慮政府和規(guī)劃師之間的關(guān)系。規(guī)劃師到底是政府政策的執(zhí)行者，還是對(duì)政府政策提出約束性條件的專家？如果只是執(zhí)行者，而且還能拿到規(guī)劃編制項(xiàng)目的好處。指望通過(guò)“多規(guī)合一”來(lái)改革現(xiàn)有的規(guī)劃編制體系，形成高效集約、生態(tài)環(huán)保的規(guī)劃，應(yīng)該是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。因此在規(guī)劃編制過(guò)程中，規(guī)劃師對(duì)城市政府政策的約束作用如何進(jìn)入到?jīng)Q策體制過(guò)程中，尤為重要。

其次，把城市問(wèn)題簡(jiǎn)單地歸結(jié)為規(guī)劃的問(wèn)題，應(yīng)該是長(zhǎng)期以來(lái)我們對(duì)城市認(rèn)識(shí)的嚴(yán)重誤區(qū)，因?yàn)槌鞘胁皇且?guī)劃的產(chǎn)物，更多應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物。各類規(guī)劃的整合，應(yīng)該遵循城市和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，而不僅僅是技術(shù)手段的施加。

再次，“多規(guī)合一”更應(yīng)該是思想和觀念的變革，而不是不同類別規(guī)劃的簡(jiǎn)單整合。例如，如何從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的角度，從市場(chǎng)配置資源的角度，從尊重城市發(fā)展和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律等角度來(lái)認(rèn)識(shí)城市，在此基礎(chǔ)上，因地制宜制定各具特色的城市規(guī)劃或者城市下轄的區(qū)域規(guī)劃。

還有，就是把弱化行政管理的作用，尊重市場(chǎng)主體和城市內(nèi)部以及下轄各層級(jí)的城鎮(zhèn)和農(nóng)村各利益主體的作用，作為未來(lái)規(guī)劃體制變革的重要內(nèi)容之一。因?yàn)橐?guī)劃必須要在促進(jìn)開(kāi)發(fā)的過(guò)程中釋放能量，以發(fā)揮不同利益主體的潛力。至于各規(guī)劃之間的銜接或者是有機(jī)整合，都是在城市發(fā)展總體思路的大變局下，才有可能深入推進(jìn)。大的體制和機(jī)制格局不變，所謂“多規(guī)合一”的整合只能流于形式。

我們正處在變革的時(shí)代，也是城市化發(fā)展最重要的時(shí)期。所謂的“多規(guī)合一”如果只停留在體制上和形式上，并沒(méi)有觸發(fā)利益機(jī)制的調(diào)整，并沒(méi)有打破利益格局的制約，并沒(méi)有按照市場(chǎng)機(jī)制配置資源和要素的總體思路，而且仍然把上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的主觀意志作為“多規(guī)合一”的信條和指導(dǎo)方針，對(duì)多部門(mén)多學(xué)科的思想的引進(jìn)仍然處于排斥態(tài)度，那么“多規(guī)合一”在形式上的改變無(wú)益于未來(lái)提升城市發(fā)展的質(zhì)量。

真正站在適應(yīng)中國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上，從尊重城市發(fā)展規(guī)律和市場(chǎng)的發(fā)展規(guī)律入手，從思想和觀念上進(jìn)行深入探索，才是“多規(guī)合一”體系變革目標(biāo)所在。