激活大數(shù)據(jù)“富礦”，讓規(guī)劃更“智慧”

——自然資源部國土空間規(guī)劃局負(fù)責(zé)人談《國土空間規(guī)劃城市時空大數(shù)據(jù)應(yīng)用基本規(guī)定》

近日，自然資源部發(fā)布實施行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《國土空間規(guī)劃城市時空大數(shù)據(jù)應(yīng)用基本規(guī)定》。該《規(guī)定》適用于城市層次國土空間規(guī)劃時空大數(shù)據(jù)應(yīng)用，其他層次國土空間規(guī)劃工作也可參考執(zhí)行。

日前，記者就《規(guī)定》出臺的積極意義、工作導(dǎo)向、主要內(nèi)容等采訪了自然資源部國土空間規(guī)劃局負(fù)責(zé)人。

問：《規(guī)定》的出臺有哪些方面的積極意義？

答：《規(guī)定》是國土空間規(guī)劃領(lǐng)域如何應(yīng)用時空大數(shù)據(jù)的第一個行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。我們感到，至少有3方面積極意義：

一是我部主動落實數(shù)字中國戰(zhàn)略、推進(jìn)國土空間治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的具體舉措。習(xí)近平總書記高度重視數(shù)字中國建設(shè)，作出一系列重要論述重要指示。黨的二十大再次強(qiáng)調(diào)，加快建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國、數(shù)字中國。近年來，大家都越來越明顯地感受到，數(shù)字化是時代發(fā)展的必然趨勢，是未來社會高質(zhì)量發(fā)展的核心驅(qū)動力，也是推動治理方式變革的重要手段。各行各業(yè)都應(yīng)爭先擁抱這一趨勢，盡早推進(jìn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

黨中央、國務(wù)院印發(fā)的《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021—2035年）》把“建設(shè)數(shù)字國土”確立為戰(zhàn)略目標(biāo)。近年來，我部一直認(rèn)真貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，在推動“多規(guī)合一”改革落地過程中，大力推進(jìn)“可感知、能學(xué)習(xí)、善治理、自適應(yīng)”智慧規(guī)劃建設(shè)，其中，數(shù)字管理系統(tǒng)、數(shù)據(jù)治理、數(shù)字生態(tài)都是工作中不可或缺的重要組成部分。繼2021年3月發(fā)布國家標(biāo)準(zhǔn)《國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)技術(shù)規(guī)范》（GB/T39972-2021），指導(dǎo)全國依托國土空間基礎(chǔ)信息平臺，建成統(tǒng)一的數(shù)字化規(guī)劃管理系統(tǒng)后，我部開始在數(shù)據(jù)治理環(huán)節(jié)發(fā)力，就國土空間規(guī)劃中的時空大數(shù)據(jù)應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)作出統(tǒng)一規(guī)定，標(biāo)志著智慧規(guī)劃建設(shè)從“硬件端”開始走向“應(yīng)用端”。雖然目前還是一個小的切口，但從中可以看出我部以數(shù)字化推動國土空間治理模式變革的決心以及“一步一個腳印”的堅定；雖然才剛剛起步，但從中能夠預(yù)見到，在國土空間規(guī)劃行業(yè)持續(xù)拓展深化的管理需求牽引下，數(shù)字中國戰(zhàn)略、數(shù)字政府建設(shè)在自然資源領(lǐng)域的落地必將擲地有聲、實實在在，也必將帶動相關(guān)數(shù)字產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展，助力數(shù)字社會建設(shè)。

二是我部堅持創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，應(yīng)用大數(shù)據(jù)輔助決策治理的積極嘗試。數(shù)字化不僅是一場技術(shù)革命，一場經(jīng)濟(jì)變革，也是一場國家治理的變革。近段時間，ChatGPT很“火”?！盎稹钡谋澈笫恰白兏镆褋怼苯o人們觀念上帶來的沖擊和震撼，這種震撼來自于大數(shù)據(jù)治理衍生出的強(qiáng)人工智能對人們學(xué)習(xí)、工作方式甚至社會運(yùn)行模式可能帶來的“顛覆性”變化。我們從中更加深切地看到，大數(shù)據(jù)治理可能才是智慧社會構(gòu)建的核心和關(guān)鍵。只有讓數(shù)據(jù)間發(fā)生邏輯聯(lián)系、產(chǎn)生化學(xué)反應(yīng)，才能實現(xiàn)由“數(shù)據(jù)大”向“大數(shù)據(jù)”的轉(zhuǎn)變，生長出“智慧”。黨中央、國務(wù)院高度重視大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，并部署全面實施促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動。我部發(fā)布這個標(biāo)準(zhǔn)，只是著眼于規(guī)劃領(lǐng)域應(yīng)用，在大數(shù)據(jù)治理方面邁出了一小步，規(guī)定的內(nèi)容還比較基礎(chǔ)，但這里面?zhèn)鬟f出一個工作方向問題，希望能以這個標(biāo)準(zhǔn)為開端，引導(dǎo)規(guī)劃行業(yè)更加關(guān)注大數(shù)據(jù)、更多應(yīng)用大數(shù)據(jù)、更主動地研究大數(shù)據(jù)，以業(yè)務(wù)鏈引領(lǐng)凝結(jié)創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、資金鏈和人才鏈，集中各方面優(yōu)勢資源，形成突破規(guī)劃領(lǐng)域大數(shù)據(jù)核心技術(shù)的強(qiáng)大研發(fā)合力，逐步提高用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理和用數(shù)據(jù)創(chuàng)新的能力，助力決策科學(xué)化、治理精細(xì)化、服務(wù)高效化。

三是我部堅持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，逐步夯實國土空間規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測評估預(yù)警技術(shù)支撐的現(xiàn)實需要。建立健全國土空間規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測預(yù)警評估預(yù)警機(jī)制，是《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021—2035年）》等明確的重點任務(wù)。要落實這一任務(wù)，補(bǔ)上傳統(tǒng)監(jiān)管方式的短板，實現(xiàn)“動態(tài)”，必須依靠科技，而核心還在數(shù)據(jù)：一方面要求支撐監(jiān)測的數(shù)據(jù)盡量全、更新頻率盡量高；另一方面還要求多源數(shù)據(jù)之間能發(fā)生聯(lián)系、交互計算。那么，收集哪些數(shù)據(jù)？什么樣的數(shù)據(jù)是合格的數(shù)據(jù)？數(shù)據(jù)之間以什么算法計算？等等，都是需要事先解決的問題，如果這些方面沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，就無法使海量的數(shù)據(jù)融合到一起。實踐中，基礎(chǔ)調(diào)查、遙感影像、手機(jī)信令、地圖導(dǎo)航、審批管理等時空大數(shù)據(jù)已越來越廣泛地應(yīng)用到國土空間規(guī)劃編制、監(jiān)測、評估等工作中，也形成了一些各具特色的算法模型、智能工具和數(shù)據(jù)集等。但是，由于數(shù)據(jù)格式、算法等不統(tǒng)一，經(jīng)常會碰到“不同類型的數(shù)據(jù)，甚至同一類型但不同廠商的數(shù)據(jù)難以交互計算”“同樣的數(shù)據(jù)，不同單位計算得出的結(jié)論不一樣”等問題。因此，只有統(tǒng)一時空大數(shù)據(jù)應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)，才能更加充分地發(fā)揮各個方面技術(shù)優(yōu)勢，把更多的數(shù)據(jù)融合匯聚到一起，更加客觀精準(zhǔn)地刻畫人們對國土空間的需求，更加科學(xué)有依據(jù)地預(yù)判趨勢，有效支撐國土空間規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測評估預(yù)警，促進(jìn)國土空間治理的精細(xì)化、差異化和智慧化。

問：這個標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)調(diào)了哪些工作導(dǎo)向？

答：在《規(guī)定》中，我們提出了5項工作原則：

一是堅持以人為本。把滿足人民對美好生活的向往作為出發(fā)點和落腳點，針對全年齡段人口特征，加強(qiáng)對人口分布、職住關(guān)系、設(shè)施服務(wù)范圍、空間品質(zhì)、城市活力、安全應(yīng)急等空間特征識別方面的時空大數(shù)據(jù)應(yīng)用，更好地查找宜業(yè)、宜居、宜樂、宜游等方面存在的問題和短板，在國土空間規(guī)劃中針對性地優(yōu)化城市空間布局、完善城市功能、提高空間品質(zhì)，不斷提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

二是堅持需求導(dǎo)向。按照急用先行、急需先用的思路，針對當(dāng)前數(shù)據(jù)采集處理、質(zhì)量控制、典型應(yīng)用等方面缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的情況，聚焦城市國土空間規(guī)劃基本應(yīng)用需求，鼓勵在官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)之外，采用大數(shù)據(jù)作為補(bǔ)充，建立科學(xué)、簡明、可操作的時空大數(shù)據(jù)質(zhì)量控制體系，明確大數(shù)據(jù)應(yīng)用技術(shù)流程規(guī)范，夯實“可感知、能學(xué)習(xí)、善治理、自適應(yīng)”的智慧規(guī)劃建設(shè)基礎(chǔ)。

三是堅持共建共享。梳理相關(guān)時空大數(shù)據(jù)分類，引導(dǎo)各方基于統(tǒng)一的多尺度標(biāo)準(zhǔn)地理格網(wǎng)，對數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化、空間化處理，加強(qiáng)數(shù)據(jù)可靠性和規(guī)范性要求，推動建設(shè)全要素、多類型、全覆蓋、實時更新的權(quán)威國土空間數(shù)據(jù)庫，綜合先進(jìn)城市和頭部企業(yè)具體應(yīng)用實踐，為各界提供統(tǒng)一的時空數(shù)據(jù)服務(wù)。

四是堅持全生命周期管理。落實“統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一平臺”要求，運(yùn)用人工智能等新技術(shù)，加強(qiáng)對國土空間規(guī)劃時空大數(shù)據(jù)采集、處理、應(yīng)用的交互和協(xié)同，為國土空間規(guī)劃編制、審批、修改和實施監(jiān)督提供支持，數(shù)字賦能國土調(diào)查、用途管制、執(zhí)法督察等環(huán)節(jié)，實現(xiàn)規(guī)劃全生命周期管理，不斷提升空間治理效能水平。

五是堅持安全可控。統(tǒng)籌數(shù)據(jù)安全與應(yīng)用發(fā)展，確保時空大數(shù)據(jù)處于有效保護(hù)和合法利用的狀態(tài)。嚴(yán)格遵守國家的相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行城市時空大數(shù)據(jù)的獲取、處理、存儲、傳輸、應(yīng)用、服務(wù)等，營造良好的數(shù)據(jù)運(yùn)行環(huán)境，注重防范用戶隱私泄漏風(fēng)險，不得侵犯個人隱私。

問：可以簡要介紹一下《規(guī)定》的主要內(nèi)容嗎？

答：關(guān)于《規(guī)定》內(nèi)容，后續(xù)我們會有9位專家做詳細(xì)解讀。這里先簡要介紹一下，主要包括5方面內(nèi)容：一是確立了國土空間規(guī)劃城市時空大數(shù)據(jù)應(yīng)用的總體框架，包括數(shù)據(jù)資源層、數(shù)據(jù)采集處理與質(zhì)量控制層、典型應(yīng)用場景、業(yè)務(wù)服務(wù)層。二是數(shù)據(jù)資源層，規(guī)定了自然資源數(shù)據(jù)集、城市運(yùn)行基礎(chǔ)數(shù)據(jù)集和城市運(yùn)行流數(shù)據(jù)集3大類數(shù)據(jù)資源。三是數(shù)據(jù)采集處理與質(zhì)量控制層，規(guī)定了對各類時空大數(shù)據(jù)的采集要求、處理與質(zhì)量控制要求、融合要求等。四是典型應(yīng)用場景，詳細(xì)規(guī)定了城市安全底線、人口結(jié)構(gòu)、職住平衡、15分鐘社區(qū)生活圈、區(qū)域聯(lián)系等5個典型場景中重要指標(biāo)的算法模型。五是業(yè)務(wù)服務(wù)層，對驗證校核，依法保護(hù)個人隱私和商業(yè)秘密，公益性支持國家層面決策應(yīng)用等作出了規(guī)定。

問：《規(guī)定》還有其他特別之處嗎？

答：一是特別注重對具備強(qiáng)時間屬性的空間數(shù)據(jù)應(yīng)用。過去支撐國土空間規(guī)劃管理的空間數(shù)據(jù)以國土調(diào)查、遙感監(jiān)測等靜態(tài)數(shù)據(jù)為主，時間屬性較弱?！兑?guī)定》里重點規(guī)定的手機(jī)信令、互聯(lián)網(wǎng)地圖等高頻時空大數(shù)據(jù)，與人們每分每秒的生產(chǎn)生活活動緊密聯(lián)系在一起，是“流動”的數(shù)據(jù)，具有很強(qiáng)的時間屬性，可以支撐我們更加精細(xì)、更加動態(tài)甚至是實時地對國土空間規(guī)劃實施情況開展評估；也可以讓國土空間信息模型從靜態(tài)變?yōu)閯討B(tài)，夯實數(shù)字化生態(tài)構(gòu)建的基礎(chǔ)。

二是特別強(qiáng)調(diào)個人隱私的保護(hù)。我們注意到，大數(shù)據(jù)應(yīng)用在給人們帶來便利的同時，也越來越多地受到侵犯、泄露個人隱私等質(zhì)疑和詬病。在注重以數(shù)字化提升治理效率同時，還需要把握好數(shù)據(jù)治理的倫理邊界，才能趨利避害，保證相關(guān)產(chǎn)業(yè)及技術(shù)持續(xù)健康規(guī)范發(fā)展?！兑?guī)定》制訂過程中，我們特別注意統(tǒng)籌治理效率與個人隱私保護(hù)，把“注重防范用戶隱私泄漏風(fēng)險，不得侵犯個人隱私”確立為工作原則，并明確要求互聯(lián)網(wǎng)位置數(shù)據(jù)、手機(jī)信令數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)地圖數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)傳感數(shù)據(jù)等在支撐國土空間規(guī)劃業(yè)務(wù)時要“去實名化”處理，不得與公民姓名等真實信息關(guān)聯(lián)，確保既可以基于手機(jī)信令等海量數(shù)據(jù)準(zhǔn)確分析研判，又不侵犯公民隱私邊界。

三是有效發(fā)揮了企業(yè)特別是民營企業(yè)的科技創(chuàng)新主體作用。時空大數(shù)據(jù)應(yīng)用領(lǐng)域是要素密集型，也是技術(shù)密集型?，F(xiàn)階段，企業(yè)擁有更多與需求匹配度高、實際運(yùn)行效果好的技術(shù)。為保證《規(guī)定》的科學(xué)性和引領(lǐng)性，我們堅持“開門編標(biāo)準(zhǔn)”，邀請業(yè)內(nèi)技術(shù)領(lǐng)先的2家民營企業(yè)和1家國有企業(yè)加入了標(biāo)準(zhǔn)研制團(tuán)隊，期間還多次聽取平臺企業(yè)、電信運(yùn)營商等頭部企業(yè)和中小企業(yè)意見，把他們經(jīng)過實踐驗證的先進(jìn)技術(shù)路線融入了標(biāo)準(zhǔn)中。參與《規(guī)定》制訂的企業(yè)表示，企業(yè)的自發(fā)探索能夠上升為國家制度，對他們之前的工作是一種很大的肯定，有了這種機(jī)制保障，他們更有動力也會更加心無旁騖地專注推動這個領(lǐng)域的技術(shù)創(chuàng)新。下一步，在推進(jìn)國土空間治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的具體工作中，我部將堅決貫徹“兩個毫不動搖”方針，無論是國企還是民企，無論是平臺企業(yè)、頭部企業(yè)還是中小企業(yè)，凡是深耕這一領(lǐng)域潛心研發(fā)、規(guī)范經(jīng)營的，都?xì)g迎隨時向我們提出建議，我們也將鼓勵支持為國土空間治理能力現(xiàn)代化作出積極貢獻(xiàn)的企業(yè)發(fā)展壯大，真正形成“共建共治共享”的良好生態(tài)。