以法為綱 砥礪奮進 促進測繪地理信息更好地服務(wù)科學(xué)發(fā)展

　　——寫在《中華人民共和國測繪法》修訂頒布十周年之際

　　國土資源部黨組副書記、副部長 國家土地副總督察

　　國家測繪地理信息局黨組書記、局長

　　徐德明

　　(2012年8月28日)

　　現(xiàn)行《中華人民共和國測繪法》(以下簡稱《測繪法》)已經(jīng)走過了十年歷程。十年來，在科學(xué)發(fā)展觀指引下，測繪地理信息事業(yè)發(fā)生了翻天覆地的變化?！稖y繪法》作為從事測繪活動和進行測繪管理的基本準則和基本依據(jù)，為我國測繪地理信息事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了保駕護航的重要作用。

　　一、依法行政 碩果累累

　　1992年12月28日，第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第29次會議通過了我國第一部《測繪法》，于1993年7月1日正式施行，把測繪工作納入了法治化軌道。2002年8月29日，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第29次會議對《測繪法》進行了修訂，于2002年12月1日正式施行，進一步確立和完善了測繪統(tǒng)一監(jiān)管、基礎(chǔ)測繪、測繪資質(zhì)、成果管理、市場監(jiān)管等一系列基本制度，有力推動了我國測繪地理信息事業(yè)發(fā)展。

　　(一)法律法規(guī)體系逐步完善。根據(jù)《測繪法》的相關(guān)規(guī)定，國務(wù)院相繼頒布了《中華人民共和國測繪成果管理條例》、《基礎(chǔ)測繪條例》，國土資源部出臺了《重要地理信息數(shù)據(jù)審核公布管理規(guī)定》、《地圖審核管理規(guī)定》、《外國的組織或者個人來華測繪管理暫行辦法》等部門規(guī)章，對《測繪法》的一些原則規(guī)定進行了明確和細化。各地也依據(jù)《測繪法》的規(guī)定，積極推進地方性法規(guī)、政府規(guī)章的立法工作。以《測繪法》為核心，4部行政法規(guī)，35部地方性法規(guī)，6部部門規(guī)章，近100部地方政府規(guī)章為主體的測繪法律法規(guī)體系進一步健全，為測繪地理信息事業(yè)發(fā)展奠定了堅實的法制基礎(chǔ)。

　　(二)行政管理體制得到加強?！稖y繪法》確立了測繪統(tǒng)一監(jiān)管模式，將測繪行政管理延伸到市、縣。截至目前，全國95%的設(shè)區(qū)市、86%的縣設(shè)立了測繪行政管理機構(gòu)或者明確了管理職能。2011年國家測繪局更名為國家測繪地理信息局，標(biāo)志著測繪行政體制建設(shè)實現(xiàn)歷史性突破。目前已有18個省級和部分市縣級測繪局更名為測繪地理信息局或地理信息局，增設(shè)了機構(gòu)、強化了職能，50多個城市成立了測繪地理信息局或地理信息局，為全面履行測繪統(tǒng)一監(jiān)管職責(zé)奠定了堅實的組織基礎(chǔ)。

　　(三)測繪保障能力不斷提高。《測繪法》專設(shè)“基礎(chǔ)測繪”一章，明確了基礎(chǔ)測繪的公益性事業(yè)性質(zhì)，并對基礎(chǔ)測繪規(guī)劃計劃、投入機制、分級管理、定期更新等作了原則規(guī)定。2009年《基礎(chǔ)測繪條例》的出臺，對規(guī)劃編制、組織實施、成果更新和利用等做了進一步細化。十年來，我國基礎(chǔ)測繪工作取得了顯著成績?！度珖A(chǔ)測繪中長期規(guī)劃綱要》、《基礎(chǔ)測繪計劃管理辦法》相繼印發(fā)實施，基礎(chǔ)測繪經(jīng)費投入穩(wěn)步增長，10年中央財政累計投入約92億元，地方政府投入近年來快速增長。西部測圖、1:5萬數(shù)據(jù)庫更新、海島(礁)測繪、國家現(xiàn)代測繪基準體系、資源三號衛(wèi)星應(yīng)用系統(tǒng)等重大工程相繼啟動實施，無人飛機航攝系統(tǒng)、地理信息應(yīng)急監(jiān)測車等高新裝備逐步推廣應(yīng)用，基礎(chǔ)測繪保障服務(wù)能力得到進一步提高。

　　(四)測繪成果應(yīng)用廣泛深入。根據(jù)《測繪法》的有關(guān)規(guī)定，《中華人民共和國測繪成果管理條例》、《重要地理信息數(shù)據(jù)審核公布管理規(guī)定》、《地圖審核管理規(guī)定》相繼出臺，成果匯交、保管、利用等規(guī)定更加具體，有力促進了測繪成果應(yīng)用，并在應(yīng)用中充分體現(xiàn)出價值。一是測繪成果應(yīng)用日益廣泛，測繪部門提供了大量基礎(chǔ)測繪成果，在搶險救災(zāi)等急難險重工作中發(fā)揮了重要作用。二是成果共建共享機制逐步建立，與近20個部委和單位簽署了地理信息資源共享和合作協(xié)議。三是數(shù)字城市建設(shè)花開滿園，全國已有270多個地級城市、40多個縣級城市開展了數(shù)字城市建設(shè)，120多個數(shù)字城市已建成并投入使用，應(yīng)用范圍涉及60多個領(lǐng)域。四是“天地圖”互聯(lián)網(wǎng)地圖服務(wù)平臺迅速建成，實現(xiàn)了省、市分節(jié)點與國家主節(jié)點的聚合服務(wù)，訪問遍及216個國家和地區(qū)達數(shù)億人次，開發(fā)了全國災(zāi)情地理信息系統(tǒng)、三維數(shù)字城市等1000多個公益性和商業(yè)化應(yīng)用系統(tǒng)，社會影響力和國際影響力日益擴大。

　　(五)市場監(jiān)管力度日益加大?！稖y繪法》建立了統(tǒng)一的市場準入制度，對測繪資質(zhì)標(biāo)準、測繪項目的承發(fā)包及轉(zhuǎn)包、測繪執(zhí)業(yè)資格、測繪成果質(zhì)量等作了規(guī)定，相關(guān)法律責(zé)任也進一步強化。2002年以來，各級測繪行政主管部門組織開展了地圖市場、互聯(lián)網(wǎng)地圖和地理信息服務(wù)、地理信息市場等專項治理，以及對房產(chǎn)測繪、測量標(biāo)志、重大測繪項目成果質(zhì)量等專項監(jiān)管，加大了對各類違法行為的查處力度。僅2006年至2011年，各級測繪行政主管部門就開展執(zhí)法檢查22000多次，立案調(diào)查違法案件3500余件，保障了國家安全和利益，維護了市場秩序，促進了市場的健康發(fā)展。

　　(六)地理信息產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展?！稖y繪法》對測繪資質(zhì)管理規(guī)定得更加具體規(guī)范，有力促進了地理信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展。測繪資質(zhì)持證單位從2002年的6896家增長到目前的12269家，330多家互聯(lián)網(wǎng)地圖服務(wù)單位申領(lǐng)了測繪資質(zhì)證書，10家地理信息企業(yè)在國內(nèi)外資本市場上市，企業(yè)兼并重組、集群化、規(guī)模化發(fā)展趨勢明顯。注冊測繪師制度逐步建立，目前已有注冊測繪師3780名。占地1500畝、建筑面積180萬平方米、總投資150億元的國家地理信息科技產(chǎn)業(yè)園，首期竣工面積達到100萬平方米，已有近40家企業(yè)(集團)簽約入園。浙江、江蘇、山東、陜西等地地理信息產(chǎn)業(yè)園區(qū)也在積極籌建之中。我國地理信息產(chǎn)業(yè)以產(chǎn)值年均增長率25%以上的速度強勁增長，2011年總產(chǎn)值已達1500億元。

　　二、迎接挑戰(zhàn) 任重道遠

　　2002年《測繪法》修訂實施以來的十年，是我國經(jīng)濟社會發(fā)生廣泛而深刻變化的十年，也是測繪地理信息事業(yè)加快發(fā)展的十年。隨著傳統(tǒng)測繪向數(shù)字化測繪、信息化測繪的轉(zhuǎn)變，測繪地理信息的外延、內(nèi)涵、功能、產(chǎn)品形式和服務(wù)模式等都發(fā)生了巨大變革，黨和國家對測繪地理信息部門的要求和期望越來越高。機遇前所未有，挑戰(zhàn)前所未有，機遇大于挑戰(zhàn)，測繪地理信息工作使命光榮，任重而道遠。

　　(一)黨中央、國務(wù)院提出了新要求。近年來，胡錦濤、溫家寶、李克強等中央領(lǐng)導(dǎo)同志多次對測繪地理信息工作作出重要指示，為測繪地理信息工作指明了方向。2011年5月23日，李克強副總理視察中國測繪創(chuàng)新基地，他在講話中深刻闡述了新時期測繪地理信息工作的極端重要性，對加快天地圖建設(shè)、推進數(shù)字城市發(fā)展、加強地理國情監(jiān)測、發(fā)展地理信息產(chǎn)業(yè)、完善測繪地理信息體制機制等提出了明確要求。認真貫徹中央要求，全面履行各項職責(zé)，都需要加快完善相關(guān)法律制度。

　　(二)測繪地理信息工作發(fā)生新變化。當(dāng)前，測繪地理信息事業(yè)蓬勃發(fā)展，呈現(xiàn)出一系列新變化。一是測繪主體發(fā)生變化，由原來的國有企事業(yè)單位為主向民營企業(yè)和社會公眾擴展，大眾地理信息的時代已經(jīng)到來。二是服務(wù)內(nèi)容發(fā)生變化，由主要提供靜態(tài)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、基本比例尺地形圖向動態(tài)、實時、交互、按需定制、網(wǎng)絡(luò)分發(fā)的地理信息服務(wù)轉(zhuǎn)型。三是服務(wù)對象發(fā)生變化，由主要面向政府和專業(yè)應(yīng)用轉(zhuǎn)向為社會公眾提供服務(wù)，服務(wù)對象極大拓展。四是投資模式發(fā)生變化，由政府財政投資與公益性測繪為主向市場化投融資模式轉(zhuǎn)型，股權(quán)融資、商業(yè)貸款、項目融資等投融資模式呈現(xiàn)多元化。

　　(三)測繪地理信息行政管理面臨新挑戰(zhàn)。在測繪地理信息事業(yè)發(fā)生新變化的同時，測繪地理信息行政管理工作也面臨許多新挑戰(zhàn)。一是事業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展對管理依據(jù)帶來了新挑戰(zhàn)。當(dāng)前，我們正深入實施“構(gòu)建數(shù)字中國、監(jiān)測地理國情、發(fā)展壯大產(chǎn)業(yè)、建設(shè)測繪強國”的總體戰(zhàn)略，如何加強地理信息資源的統(tǒng)籌管理，深化推廣應(yīng)用，開展地理國情監(jiān)測，推動地理信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展，都亟待強有力的法律支撐。二是市場的蓬勃發(fā)展對管理制度帶來新挑戰(zhàn)。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)地圖服務(wù)、移動位置服務(wù)、三維實景地圖服務(wù)、遙感影像服務(wù)等快速發(fā)展，非測繪企業(yè)及個人介入地理信息采集、傳輸和應(yīng)用活動越來越普及，迫切需要相關(guān)法律制度來予以規(guī)范和引導(dǎo)。三是地理信息安全需求對監(jiān)管手段帶來新挑戰(zhàn)。隨著測繪地理信息技術(shù)的進步，地理信息的采集、傳輸、使用更加便捷，使得地理信息安全隱患日益突出，地理信息失、泄密案件時有發(fā)生，對我國加強地理信息安全監(jiān)管提出了新挑戰(zhàn)。

　　在這種大背景下，現(xiàn)行《測繪法》的一些規(guī)定已經(jīng)不適應(yīng)測繪地理信息工作的現(xiàn)實需要，測繪地理信息工作實踐中出現(xiàn)了諸多現(xiàn)行《測繪法》無法解決的熱點、難點甚至盲點問題，在地理信息安全、地理國情監(jiān)測、地理信息共享、地理信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展、應(yīng)急測繪保障等方面，或缺少相應(yīng)制度，或現(xiàn)有制度已不符合客觀實際，相關(guān)法律責(zé)任條款也不完備，不利于測繪地理信息事業(yè)的健康快速發(fā)展。加快推進《測繪法》修訂工作，已經(jīng)迫在眉睫，成為當(dāng)務(wù)之急。

　　三、健全法制 加快發(fā)展

　　面向未來，我們要以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，順應(yīng)經(jīng)濟社會的變革需求，修訂完善《測繪法》，加強測繪地理信息法制建設(shè)，加快測繪地理信息事業(yè)發(fā)展步伐，更好地服務(wù)大局、服務(wù)社會、服務(wù)民生。在《測繪法》修訂完善過程中，要著力解決當(dāng)前制約事業(yè)發(fā)展的五個重大問題：

　　(一)著力加強測繪統(tǒng)一監(jiān)督管理

　　“行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效”是國務(wù)院確定的行政管理體制改革的目標(biāo)和方向。要根據(jù)當(dāng)前我國測繪地理信息事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實需要，科學(xué)界定各級測繪地理信息行政主管部門的職責(zé)分工，在地理國情監(jiān)測、安全監(jiān)管、市場準入和監(jiān)管、成果應(yīng)用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行政執(zhí)法等方面，依法賦予市、縣級測繪地理信息管理機構(gòu)更多職能，通過明確事權(quán)、加強指導(dǎo)、強化監(jiān)督，形成“責(zé)、權(quán)、利”的良性循環(huán)，進一步推動測繪地理信息管理體制的健全，夯實統(tǒng)一監(jiān)督管理基礎(chǔ)。

　　(二)著力強化地理信息安全監(jiān)管

　　測繪地理信息涉及國家安全和利益，信息安全監(jiān)管須臾不能放松。我們要正視社會進步和技術(shù)發(fā)展的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，與時俱進更新保密觀念，加快健全科學(xué)、合理、有效的測繪地理信息保密制度，建立國家地理信息安全協(xié)調(diào)機制和互聯(lián)網(wǎng)地理信息數(shù)據(jù)備案審查制度，強化各級人民政府的地理信息安全監(jiān)管職責(zé)，做到“該保的堅決保住，該放的堅決放開”，在確保國家利益和安全保密的前提下，促進測繪地理信息的廣泛應(yīng)用。

　　(三)著力完善地理國情監(jiān)測體系

　　地理國情監(jiān)測戰(zhàn)略的提出，標(biāo)志著我國測繪地理信息事業(yè)進入了以實時、動態(tài)、交互、精確、按需定制、網(wǎng)絡(luò)分發(fā)的“綜合地理信息服務(wù)”為主要目標(biāo)的嶄新領(lǐng)域。要在全力推進地理國情監(jiān)測試點的基礎(chǔ)上，全面總結(jié)試點經(jīng)驗，盡快把地理國情的全面普查、動態(tài)監(jiān)測、統(tǒng)計分析、成果發(fā)布等納入法制化軌道，明確相應(yīng)的經(jīng)費投入、組織實施、監(jiān)測機制和保障措施，確立地理國情監(jiān)測結(jié)果的法律權(quán)威，讓地理國情監(jiān)測真正成為科學(xué)發(fā)展、宏觀調(diào)控的決策依據(jù)，成為建設(shè)陽光政府、責(zé)任政府的強力推手。

　　(四)著力推動地理信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展

　　培育市場、加強監(jiān)管，是政府部門的重要職責(zé)之一。在智慧地球、物聯(lián)網(wǎng)等概念從提出到實施的大背景下，作為新型服務(wù)業(yè)態(tài)的地理信息產(chǎn)業(yè)，應(yīng)用領(lǐng)域極大拓展，發(fā)展前景十分廣闊。要為地理信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好的法制環(huán)境，健全和完善企業(yè)主體、市場準入、財稅政策、成果應(yīng)用、項目招投標(biāo)、產(chǎn)權(quán)保護、市場監(jiān)管等現(xiàn)代市場制度，提高地理信息產(chǎn)品和服務(wù)的市場化水平，因地制宜地推進產(chǎn)業(yè)集群化、規(guī)模化發(fā)展，增強產(chǎn)品創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新能力，依法引導(dǎo)和規(guī)范地理信息產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，積極搶占國際競爭的制高點。

　　(五)著力抓好重大測繪項目建設(shè)

　　要緊緊圍繞黨和國家中心工作，結(jié)合國家重大戰(zhàn)略的規(guī)劃實施，研究論證好一批重大測繪項目。適時將基礎(chǔ)測繪保障服務(wù)能力建設(shè)、地理信息公共服務(wù)平臺、數(shù)字城市建設(shè)等重大項目，依法納入法制化建設(shè)軌道，進一步健全“空、天、地”一體化的測繪地理信息保障服務(wù)體系，統(tǒng)一服務(wù)平臺的建設(shè)主體、標(biāo)準規(guī)范，依法促進服務(wù)平臺的推廣應(yīng)用，著力打造權(quán)威、統(tǒng)一、共享的地理信息公共服務(wù)平臺，加強地理信息資源的統(tǒng)籌管理，提高測繪地理信息保障服務(wù)能力，為全社會提供更高層次、更高水平的測繪地理信息服務(wù)。

　　過去的十年，《測繪法》對于促進測繪事業(yè)發(fā)展，保障測繪事業(yè)為國家經(jīng)濟建設(shè)、國防建設(shè)和社會發(fā)展服務(wù)，維護國家地理信息安全，發(fā)揮了重要作用。與此同時，測繪地理信息事業(yè)的發(fā)展也對《測繪法》的修訂提出了新的要求。“世易時移，變法宜矣”。在新的歷史條件下，我們將繼續(xù)高舉中國特色社會主義偉大旗幟，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，以改革創(chuàng)新和“快、干、好”的精神，加快修訂和完善《測繪法》的各項法律制度，為實現(xiàn)我國測繪地理信息事業(yè)跨越發(fā)展、加快建設(shè)測繪地理信息強國提供強大的法律保障。