以下是北京城市學(xué)院眾城智庫(kù)（中國(guó)自然資源登記研究院）院長(zhǎng)（教授）、中國(guó)自然資源(不動(dòng)產(chǎn))確權(quán)登記協(xié)同研究創(chuàng)新中心秘書(shū)長(zhǎng)吳春岐在“自然資源主題論壇”以“我國(guó)自然資源確權(quán)登記重大理論、立法和實(shí)踐疑難問(wèn)題和對(duì)策”為主題的演講報(bào)告，內(nèi)容如下(未經(jīng)本人審核)。

城市學(xué)院眾城智庫(kù)（中國(guó)自然資源登記研究院）院長(zhǎng)（教授）、中國(guó)自然資源(不動(dòng)產(chǎn))確權(quán)登記協(xié)同研究創(chuàng)新中心秘書(shū)長(zhǎng)吳春岐

　　吳春岐：謝謝蔡總的介紹!誠(chéng)惶誠(chéng)恐。實(shí)際上今天在座的很多都是老朋友，也有一些新朋友。

　　今天聽(tīng)了佟主任、閆主任和胡主任的介紹，這三位是權(quán)威專家和實(shí)實(shí)在在做工作的。我是一個(gè)學(xué)術(shù)界做研究工作的，對(duì)于我們可能相對(duì)遠(yuǎn)一點(diǎn)，獨(dú)立一點(diǎn)，角度不太一樣。

　　我的題目已經(jīng)在幾個(gè)地方已經(jīng)講了幾次，也在不斷修正。題目是“我國(guó)自然資源確權(quán)登記重大理論、立法和實(shí)踐疑難問(wèn)題和對(duì)策”。

　　我們國(guó)家的自然資源確權(quán)登記工作，現(xiàn)在已經(jīng)是兩個(gè)階段。第一個(gè)階段，從十八屆三中全會(huì)提出之后，國(guó)家做出重大決策，大部分人是一頭霧水，很少有人知道到底怎么做，甚至對(duì)這個(gè)問(wèn)題的目標(biāo)都有很多疑惑。當(dāng)時(shí)說(shuō)到了自然生態(tài)空間確權(quán)登記，那什么叫自然生態(tài)空間?去年推出了《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法》，到今年推動(dòng)全國(guó)的確權(quán)登記。到現(xiàn)在已經(jīng)開(kāi)始在做，也摸索出一條路徑、一些問(wèn)題。

　　去年推出時(shí)，我參加部里十二個(gè)省市自然資源確權(quán)的方案，當(dāng)時(shí)心里還不踏實(shí)，到現(xiàn)在來(lái)看問(wèn)題沒(méi)有那么大。這時(shí)候大家就開(kāi)始樂(lè)觀。但是我在思考第三個(gè)階段，實(shí)際上如果大家真的試點(diǎn)完了，回頭看還有很多問(wèn)題。

　　我提一個(gè)問(wèn)題：什么叫自然資源?這個(gè)問(wèn)題好像大家知道，我問(wèn)一下什么叫自然資源?特別是什么是確權(quán)登記背景之下的自然資源?包括《登記辦法》里面確定的辦法，我認(rèn)為這個(gè)范圍可能要思考，到明年總結(jié)的時(shí)候，我這個(gè)想法一定要推出去。我今天結(jié)合這些內(nèi)容，講講我自己的思考，供大家參考。有的地方難免有不那么準(zhǔn)確的地方。

　　我今天重點(diǎn)給大家匯報(bào)一下，一、講講自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記研究路徑、方法與實(shí)踐。文科不像理科做試驗(yàn)，我們的研究同時(shí)要有文獻(xiàn)研究+實(shí)證研究。我去查文獻(xiàn)，但文獻(xiàn)非常少，我們的法律和政策應(yīng)該作為自然資源確權(quán)登記的重要文獻(xiàn)。我這里列了一下，包括我國(guó)最近要出臺(tái)的《自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革》，這是國(guó)土部門(mén)領(lǐng)銜的工作，今年要通過(guò)。問(wèn)題怎么辦?我覺(jué)得要參加實(shí)踐研究。

　　2015年底，眾城智庫(kù)團(tuán)隊(duì)參加國(guó)土資源部赴福建、浙江、廣東、重慶市調(diào)研組針對(duì)自然資源確權(quán)登記疑難問(wèn)題展開(kāi)調(diào)研。

　　福建省的推進(jìn)比較快。晉江的推進(jìn)比較快，叫生態(tài)文明先行先試省的試點(diǎn)，我們每次去做調(diào)研都一星期，做了大量的研究調(diào)研工作。

　　2016年4月份、5月份在北京召開(kāi)不動(dòng)產(chǎn)(自然資源)登記協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展座談會(huì)。

　　我們參加部里幾個(gè)方案的評(píng)審。這不是單獨(dú)的評(píng)審，說(shuō)有很明確的標(biāo)準(zhǔn)，大家都跟通過(guò)，很辛苦，提出了很多建議。

　　我們現(xiàn)在承擔(dān)了十幾個(gè)研究課題，做很多理論研究，也包括實(shí)證研究。自然資源相關(guān)的文獻(xiàn)，比如《改革內(nèi)參》，對(duì)自然資源宏觀的研究報(bào)告，包括一些思考。如果大家需要，我們可以提供。

　　為什么要進(jìn)行自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記?不識(shí)廬山真面目，只緣身在此山中。我們國(guó)家提出生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)際上生態(tài)文明建設(shè)只是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這是前奏。現(xiàn)在做自然資源確權(quán)登記，不僅我們國(guó)家政府和領(lǐng)導(dǎo)，包括黨中央，的確是一個(gè)大系統(tǒng)、大情懷。我們一開(kāi)始覺(jué)得這么多事情，自然資源確權(quán)登記是整個(gè)自然資源產(chǎn)權(quán)制度的的基礎(chǔ)。將來(lái)肯定有兩個(gè)委：自然資源產(chǎn)權(quán)管理委，自然資源監(jiān)督監(jiān)察委，這是個(gè)信號(hào)，所以說(shuō)很快。自然資源首先要確權(quán)登記，馬上后面要保護(hù)、出讓、抵押。我們國(guó)家自然資源因?yàn)樘珌y、太多，甚至是無(wú)償?shù)模旅嬉袃?，怎么有償，那就要確權(quán)登記。監(jiān)管要以確權(quán)登記為基礎(chǔ)，怎么監(jiān)管?什么邊界?什么內(nèi)容?這要一一提出。怎么審計(jì)要有本賬，沒(méi)有這些基礎(chǔ)的東西，后面無(wú)法推動(dòng)。這些委沒(méi)有建立之前，還是處于試點(diǎn)范圍。

　　什么叫自然資源?現(xiàn)在沒(méi)有給定義，我們是搞了個(gè)列舉，七大內(nèi)容，加一個(gè)“等”。什么叫自然資源?貴州同志提出，我們有些東西等不等?還有很多野生動(dòng)物資源，等不等?不同的歷史時(shí)期，對(duì)自然資源是有不同定義的。包括我們現(xiàn)在這個(gè)時(shí)期，對(duì)自然資源一定要有歷史的看待。

　　法律上有規(guī)定，但是不要迷信法律。我曾寫(xiě)過(guò)內(nèi)參，說(shuō)研究一下現(xiàn)在自然資源的列舉到底怎么來(lái)的?說(shuō)是十八屆三中全會(huì)來(lái)的，仔細(xì)監(jiān)督一下我們的立法史，這樣的條款是從1939年下來(lái)的。森林、草原、山地、荒地，當(dāng)年我們沒(méi)有土地專家，也沒(méi)有資源專家，這個(gè)條款是宣示自然資源歸國(guó)家所有。那些立法專家看到了森林、草原、山地、荒地，就列了說(shuō)這些資源屬于國(guó)家資源。到現(xiàn)在，什么叫山嶺?晉江二三百米的一座小山，說(shuō)是不是叫山嶺?！掇o?！防锩嬗卸x說(shuō)叫連綿起伏的高山。其他的典里有沒(méi)有對(duì)山嶺有定義，所以晉江說(shuō)我們沒(méi)有山嶺。那這個(gè)山嶺到底是什么?這樣的問(wèn)題就是因?yàn)槲覀冊(cè)瓉?lái)的基礎(chǔ)不牢。當(dāng)然我不是垢病，我只是理解。

　　關(guān)于自然資源確權(quán)登記的理論文章沒(méi)有，我們這么多年回過(guò)頭來(lái)看，關(guān)于自然資源我提出五個(gè)要素：天然性、有用性、稀缺性、可被人類直接支配利用、載體與形態(tài)相對(duì)明確。比如空氣，大家會(huì)說(shuō)北京的空氣這么差，我們把它登一下。我說(shuō)怎么登，它是無(wú)法控制的。重慶的專家說(shuō)登一下候鳥(niǎo)的遷移軌跡，但因?yàn)檫@樣的軌跡是無(wú)法確定的，所以不能登記。林業(yè)部門(mén)把很多荒地統(tǒng)一成林地，他們說(shuō)叫宜林地，說(shuō)馬上可以種上。現(xiàn)在很多不同管理部門(mén)，林地、水利部門(mén)都有不同的管理，包括林地也要界定，這不是簡(jiǎn)單的問(wèn)題。

　　疑難問(wèn)題，確權(quán)登記范圍有待明確。國(guó)土空間需要解決的問(wèn)題，國(guó)有意義上的自然資源，晉江不到20%，整個(gè)國(guó)土的4%，湖南3.6%。我們做了幾年會(huì)不會(huì)突然發(fā)現(xiàn)，國(guó)土面積里只有不到20-30%，西北多一點(diǎn)，整個(gè)東南沒(méi)有多少，不管集體的情況，集體原來(lái)需要集體的土地，土地有邊界。那些自然資源我們清楚嗎?未必清楚。所以現(xiàn)在光搞國(guó)有的，不管集體的，所以為什么有地方建議，可能的情況下在國(guó)有的基礎(chǔ)上找一個(gè)鄉(xiāng)，把集體資源摸清楚一些。未來(lái)要看問(wèn)題，不要光摳一個(gè)文。

　　國(guó)家有12個(gè)試點(diǎn)，比方今天來(lái)的在座的，東部發(fā)達(dá)地區(qū)自然資源相對(duì)比較少和脆弱。國(guó)外也沒(méi)有對(duì)自然資源創(chuàng)作一個(gè)系統(tǒng)，所以我們?cè)谧龅氖俏ㄒ坏?。?guó)外的經(jīng)驗(yàn)是要自然資源的數(shù)據(jù)進(jìn)行分享利用，而不是封閉。所以我們未來(lái)的自然資源數(shù)據(jù)，一定要共享共用，這樣才能展示。

　　我只強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)，預(yù)劃登記單元?jiǎng)澐?。整個(gè)資源里面光是調(diào)查最核心的核心。晉江第一次劃分劃出了95個(gè)自然資源預(yù)劃登記單元，后來(lái)反復(fù)研究縮成了55個(gè)，最后定了30個(gè)。后來(lái)要成區(qū)連片，我說(shuō)這個(gè)地方水庫(kù)怎么來(lái)的，它有河，水庫(kù)與河可以劃到一起。這個(gè)地方不能光劃國(guó)有的，簡(jiǎn)單講水庫(kù)上面要?jiǎng)潪┩?，灘涂之上的含氧林也要?jiǎng)潯＿@個(gè)地方一定是劃完了，很多森林、林地、灘涂，集體的，一開(kāi)始就要?jiǎng)澕w還是國(guó)有的。

　　我們?cè)谧鲅芯?，寧波的生態(tài)功能紅線，人大通過(guò)了立法，環(huán)保局自己講可能要以紅線為主，我們現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)什么都動(dòng)不了。再一個(gè)自然資源登記后邊效率是什么，現(xiàn)在不能說(shuō)，劃的時(shí)候不能無(wú)限小或者無(wú)限大，最后一限制，可能都動(dòng)不了。我們不能劃得太大，哪天自然資源預(yù)劃登記單元不能動(dòng)的時(shí)候，要有附加條件。現(xiàn)在要在保護(hù)和發(fā)展中找到一個(gè)平衡，所以既不能太大也不能太小，要合適，所以要考慮的因素非常多，不是簡(jiǎn)單的劃個(gè)水庫(kù)、劃個(gè)森林，不是那么簡(jiǎn)單。

　　怎么登記?當(dāng)時(shí)我們跟相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)都反復(fù)溝通，登記簿是一個(gè)方向。

　　晉江經(jīng)驗(yàn)，國(guó)土部門(mén)統(tǒng)一規(guī)劃。預(yù)劃登記單元，登記系統(tǒng)進(jìn)行登記。要有敢想敢試敢闖敢干的精神，不然沒(méi)法做?，F(xiàn)在大家都不敢動(dòng)，但是我要說(shuō)未來(lái)不動(dòng)沒(méi)辦法。就像青海，一塊地給發(fā)個(gè)草原證、林權(quán)證，老百姓當(dāng)然高興了，但是就會(huì)有很多糾紛的發(fā)生。

　　真正做的時(shí)候要有思考過(guò)程，一是自然資源類型的定義、分類科學(xué)性有待進(jìn)一步研究。二是秉持開(kāi)放共享理念，推進(jìn)自然資源登記與不動(dòng)產(chǎn)登記信息平臺(tái)一體化建設(shè)。三是借助自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的契機(jī)，逐步形成自然資源“一張圖”。四是自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記任重道遠(yuǎn)，宜通盤(pán)考慮，將確權(quán)登記與保護(hù)、有償使用制度相銜接。

　　我們現(xiàn)在不要為了確權(quán)登記而確權(quán)登記，要有一個(gè)大視角，要看到后面是為了保護(hù)、為了流轉(zhuǎn)和監(jiān)管。即使中央沒(méi)有提出來(lái)，作為試點(diǎn)這些是要考慮的。

　　我的對(duì)策：宏觀方面有個(gè)方法論，用目的解釋的方法解決法律未明確規(guī)定的疑點(diǎn)、難點(diǎn)。在典型區(qū)域先行先試，試點(diǎn)要大膽探索、敢于創(chuàng)新。國(guó)家要深度指導(dǎo)，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。在放權(quán)給地方的同時(shí)，也必須注重宏觀調(diào)控。

　　微觀層面，明確登記范圍，科學(xué)劃分和界定登記對(duì)象。細(xì)化登記簿填寫(xiě)規(guī)范。統(tǒng)一公共管制要求。制定不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利銜接規(guī)則。這些問(wèn)題，現(xiàn)在在試點(diǎn)中可以逐一解決，有些問(wèn)題還在摸索。

　　我們有一個(gè)想法，明年想聯(lián)合幾個(gè)部門(mén)，包括一些試點(diǎn)單位，包括新興華安。我給華安一個(gè)定義，自然資源的領(lǐng)跑者。華安做了很多規(guī)范層面、調(diào)查層面的積累，為明年國(guó)家2-6月份進(jìn)行建議。

　　展望，自然資源確權(quán)登記，自然資源產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，自然資源監(jiān)督管理制度建設(shè)，生態(tài)文明建設(shè)。在座的很多是企業(yè)，未來(lái)的文章，平臺(tái)以外，數(shù)據(jù)庫(kù)要更新，思路要打開(kāi)。無(wú)論是中央、政府、研究機(jī)構(gòu)、企業(yè)，實(shí)際上可做的事情一定是一個(gè)大時(shí)代有一個(gè)大機(jī)遇。當(dāng)然，誰(shuí)走在前面，誰(shuí)走在后面，一定有準(zhǔn)備。

　　今天這個(gè)論壇，公開(kāi)面向社會(huì)的全國(guó)是第一個(gè)，代表監(jiān)管體會(huì)講了一些，希望今天這樣的機(jī)會(huì)更多一點(diǎn)，有這樣的平臺(tái)大家可以做研討。

　　有不當(dāng)之處，請(qǐng)大家批評(píng)。

　　謝謝大家!